Тема 6. ТУРИСТИЧНА ПОЛІТИКА УКРАЇНИ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ

2. Основні цілі, напрямки й методи туристичної політики в Україні

Туризм як складна, багатогранна економічна система з розгалуженою мережею зв'язків є специфічним і досить складним об'єктом управління регіонального розвитку.

Туристична політика впроваджується безпосередньо через центральні органи виконавчої влади - національні туристичні організації, інші інститути за допомогою правових важелів, підтримки туристичної інфраструктури і міжнародної політики.

Виокремлюють специфічні фактори, що впливають на формування туристичної політики: природні умови країни, розвиненість транспортної індустрії, соціальні фактори, фактори, які пов'язані з валютно-фінансовими та зовнішньоекономічними відносинами, правові фактори, пов'язані із створенням і функціонуванням туристичного законодавства.

Туристична політика держави – це сукупність форм і методів цілеспрямованого впливу органів державної влади на розвиток туристичної галузі і створення умов для ефективної співпраці органів державної влади, місцевого самоврядування та приватного сектора щодо розвитку туризму через різні механізми: адміністративні, організаційні, економічні, правові, екологічні.

За часів СРСР до 1989 року до розвитку туризму в Україні мали відношення кілька організацій: Державний комітет «Інтурист», Центральна рада по туризму й екскурсіям профспілок, БМТ «Супутник».

Етапи реформації структури державного регулювання туризму в Україні:

- 1989-1993 була відсутня державна структура керування туризмом;

- 1993-2000 створений державний комітет з туризму;

- 2000-2001 державний комітет молодіжної політики спорту й туризму;

- 2001-2002 державний департамент туризму;

- 2002-2006 державна туристична адміністрація, прямо підлегла КМУ;

- з 2006 року Міністерство культури й туризму, у його складі ГСТК (державна служба туризму й курортів).

Сучасна державна туристична політика припускає, насамперед, створення правової бази, що дозволяє туризму нормально функціонувати як рівноправної галузі в умовах ринку. Всі нормативно-правові акти у галузі туризму можна умовно поділити на дві групи: 

Першу групу складають нормативно-правові акти загального значення: Конституція України, Цивільний кодекс України, Господарський кодекс України, Закон України «Про захист прав споживачів», Закон України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України», Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», Закон України «Про зовнішньоекономічну діяльність».

Другу групу складають нормативно-правові акти, що відносяться до спеціального законодавства - законодавства з питань регулювання туристичної діяльності: Закон України «Про туризм», Положення про Міністерство культури і туризму України, Положення про Державну службу туризму і курортів, Порядок організації виїзду дітей за кордон на відпочинок та оздоровлення, Ліцензійні умови здійснення туроператорської та турагентської діяльності. Особливе місце в правовому забезпеченні туризму займають підзаконні нормативно-правові акти: Укази Президента України, Постанови Верховної Ради України, Постанови Кабінету Міністрів України, накази міністерств та відомств. Велику кількість нормативно-правових актів з питань туризму становлять міжнародні правові акти, а саме: Міжнародні договори, Міжнародні конвенції, Рекомендаційні акти Всесвітньої туристичної організації (ВТО), Рішення (декларації) міжнародних конференцій з туризму, Рекомендації міжнародних організацій.

Відповідно до нормативно-правових актів загальна система управління туристичною галуззю в Україні складається із трьох рівнів:

а) макроекономічний або національний: Верховна Рада, як головний законодавчий орган країни, визначає основні напрямки державної політики в області туризму, створює правові основи відносин у сфері туризму, у законі «Про державний бюджет» визначає обсяг фінансування туризму; КМУ, як виконавча влада; Міністерство культури й туризму України;

б) мезоекономічний або регіональний: місцеві державні туристичні адміністрації (обласні) - розробляють проекти місцевих програм розвитку туризму, сприяють охороні й збереженню туристичних ресурсів, розвитку на відповідній території різних видів туризму.

в) мікроекономічний рівень або рівень окремих підприємств: підприємства й організації, які діють у сфері туризму, і можуть із метою поліпшення обслуговування туристів створювати свої об'єднання й асоціацій.

Крім того, діяльність у сфері туризму і діяльності курортів регулюється Водним, Лісовим та Земельними кодексами України, Кодексом України про надра, Законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», постановами Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку створення і ведення Державного кадастру природних територій курортів», «Про затвердження порядку створення і ведення Державного кадастру природних лікувальних ресурсів», національні стандарти «Послуги туристичні. Засоби розміщення. Загальні вимоги», «Послуги туристичні. Засоби розміщення. Терміни та визначення»; та «Послуги туристичні. Класифікація готелів» та іншими нормативно-правовими актами.

Закон України «Про курорти» передбачає створення Державного кадастру природних територій курортів України.

Згідно закону «Про туризм» реалізація туристичної політики здійснюється шляхом:

- визначення і реалізації основних напрямів державної політики в галузі туризму, пріоритетних напрямів розвитку туризму;

- визначення порядку класифікації та оцінки туристичних ресурсів України,

- спрямування бюджетних коштів на розробку і реалізацію програм розвитку туризму;

- визначення основ безпеки туризму;

- нормативного регулювання відносин у галузі туризму туристичного, готельного, екскурсійного та інших видів обслуговування громадян;

- ліцензування в галузі туризму, стандартизації і сертифікації туристичних послуг, визначення кваліфікаційних вимог до посад фахівців туристичного супроводу, видачі дозволів на право здійснення туристичного супроводу;

- встановлення системи статистичного обліку й звітності в галузі туризму та курортно-рекреаційного комплексу;

- організації і здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі туризму;

- визначення пріоритетних напрямів і координації наукових досліджень та підготовки кадрів у галузі туризму;

- участі в розробці й реалізації міжнародних програм з розвитку туризму. 

Основними цілями туристичної політики є:

- забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, відновлення і зміцнення здоров'я, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав;

- безпека туризму, захист прав та законних інтересів туристів, інших суб'єктів туристичної діяльності та їх об'єднань, прав та законних інтересів власників або користувачів земельних ділянок, будівель та споруд;

- збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціональне використання, охорона культурної спадщини і довкілля, врахування державних і громадських інтересів при плануванні й забудові територій;

- створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму, підтримка пріоритетних напрямів туристичної діяльності.

Регулювання в галузі туризму здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади в галузі туризму,
місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також іншими органами в межах їх компетенції.

До виключних повноважень Верховної Ради України в галузі туризму належать: визначення основних напрямів державної політики в галузі туризму; визначення правових засад регулювання відносин у галузі туризму, їх удосконалення та адаптація із загальновизнаними нормами міжнародного права; визначення в законі про Державний бюджет України обсягу фінансового забезпечення туристичної галузі.

Представницькі органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради відповідно до їх повноважень: затверджують місцеві програми розвитку туризму; визначають кошти місцевих бюджетів для фінансового забезпечення місцевих програм розвитку туризму; доручають своїм виконавчим органам фінансування місцевих програм розвитку туризму за рахунок коштів місцевого бюджету; вживають заходів для стимулювання суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг.

Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України: здійснює державне управління та забезпечує реалізацію державної політики в галузі туризму; розробляє та затверджує програми розвитку туризму в Україні і фінансує їх виконання відповідно до бюджетного законодавства; приймає нормативно-правові акти, що регулюють відносини в галузі туристичної діяльності; забезпечує раціональне використання туристичних ресурсів і вжиття заходів для їх збереження; сприяє розвитку туристичної індустрії та створенню ефективної туристичної інфраструктури; вживає заходів щодо забезпечення безпеки туристів, захисту їх прав, інтересів і власності; організовує та забезпечує реалізацію державної інвестиційної політики в галузі туристичної діяльності; готує та подає на розгляд Верховної Ради України як складову частину проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік пропозиції щодо обсягів бюджетних коштів для фінансової підтримки проектів і програм з розвитку туризму; інформує Верховну Раду України про виконання програми розвитку туризму в Україні; визначає порядок організації рятувальних команд і порядок вжиття рятувальних заходів; створює державну систему наукового забезпечення в галузі туристичної діяльності; здійснює міжнародне співробітництво в галузі туризму; вирішує інші питання, віднесені Конституцією та законами України до його повноважень.

Міністерство культури і туризму - є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Він є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення проведення державної політики у сфері культури, туризму.

Урядові органи державного управління, які діють у складі Міністерство культури і туризму і йому підпорядковуються: Державна служба туризму і курортів; Державна служба кінематографії; Державна служба з питань національної культурної спадщини; Державна служба контролю за переміщенням культурних цінностей через державний кордон України.

До складу Державної служби туризму і курортів входять відділи: з питань розміщення і готельної інфраструктури; організаційно-аналітичного забезпечення, діловодства і контролю; юридичного та кадрового забезпечення; стандартизації та безпеки туристів; розвитку курортів та рекреаційної сфери; ліцензування; управління культури і туризму облдержадміністрацій. 

Головними інститутами регіональної туристичної політики є державні регіональні органи влади, до компетенції яких входять:

- розробка й втілення в життя регіональної туристичної політики, її демократичне обговорення й контроль відповідно до особливостей регіону, цілей його розвитку;

- заохочення національних та іноземних інвестицій у розвиток регіональної індустрії туризму, створення нових робочих місць;

- класифікація й реєстрація суб'єктів туризму, туристичних послуг, гарантування їхньої високої якості шляхом ліцензування й сертифікації;

- створення сприятливих для розвитку туризму умов шляхом спрощення та гармонізації податкового, валютного, митного, прикордонного та інших видів регулювання;

- інформаційне забезпечення, збір даних і їхній аналіз для прийняття рішень;

- підготовка кадрів високої кваліфікації для роботи в сфері туризму;

- забезпечення доступності туризму та екскурсійних відвідувань для дітей, молоді, людей похилого віку, інвалідів і малозабезпечених громадян шляхом запровадження пільг стосовно цих категорій осіб;

- розвиток в'їзного і внутрішнього туризму, сільського, екологічного туризму;

- забезпечення становлення туризму як високорентабельної галузі регіонів України.

Існує комплекс механізмів залучення територіальних громад до розвитку туристичної галузі, зокрема створення регіональної туристичної корпорації як добровільного об’єднання юридичних осіб, створеного з метою координації діяльності учасників, забезпечення захисту їхніх прав, інтересів у державних та інших органах, спільної реалізації учасниками різноманітних програм та проектів та розподілу прибутку, отриманого від їх здійснення.

До компетенцій територіальних громад належить створення туристичних інформаційних центрів у формі підприємств, підпорядкованих органам місцевого самоврядування, які працюють на принципах самоокупності за рахунок отримання доходів від надання інформаційно-рекламних послуг подорожуючим та консультативних послуг виробникам туристичного продукту.

Органам місцевого самоврядування делегуються повноваження щодо розвитку місцевого туризму: створення регіональних туристичних корпорацій, туристичних інформаційних центрів, розбудови інфраструктури, залучення інвестицій тощо. На рівні регіонів місцеві державні адміністрації в межах своїх повноважень:

- здійснюють виконавчі й організаційно-розпорядчі функції щодо організації і розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму;

- розробляють проекти регіональних програм розвитку туризму і подають їх для затвердження відповідно Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласним і районним радам;

- вживають заходів щодо виконання регіональних програм розвитку туризму;

- сприяють туристичній діяльності в своєму регіоні і створенню сучасної туристичної інфраструктури;

- розробляють і впроваджують заходи для захисту місцевих туристичних ресурсів;

- видають дозволи на право здійснення туристичного супроводу;

- аналізують ринок туристичних послуг у межах адміністративно-територіальних одиниць, подають центральному органу виконавчої влади в галузі туризму необхідні відомості про розвиток туризму в адміністративно-територіальних одиницях;

- здійснюють соціальну рекламу туристичних ресурсів, утворюють відповідні інформаційні центри;

- сприяють дитячому й молодіжному туризму;

- беруть участь у підготовці, перепідготовці й підвищенні кваліфікації кадрів у галузі туристичної діяльності, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету;

- надають суб'єктам туристичної діяльності методичну і консультативну допомогу з організації їх діяльності;

- залучають підприємства, установи й організації, розташовані на підпорядкованій їм території, до розв'язання проблем розвитку туризму в регіонах;

- подають центральному органу виконавчої влади в галузі туризму пропозиції стосовно включення заходів з регіональних програм розвитку туризму до відповідних програм;

- вносять у встановленому порядку до центрального органу виконавчої влади в галузі туризму пропозиції про анулювання відповідної ліцензії.

 Виконавчі органи місцевого самоврядування в межах їхніх повноважень:

- розробляють проекти місцевих програм розвитку туризму і подають їх для затвердження відповідним місцевим радам;

- вживають заходи щодо виконання місцевих програм розвитку туризму;

- залучають на договірних засадах підприємства, установи і організації, розташовані на відповідній території, до розв'язання проблем розвитку місцевого туризму та підтримки туристичних ресурсів;

- організують проведення інвентаризації туристичних ресурсів місцевого значення;

- сприяють охороні і збереженню туристичних ресурсів;

- залучають місцеве населення до туристичної діяльності, створюючи нові робочі місця;

- сприяють розвитку на відповідній території різних видів туризму.

Основою політики місцевої влади є підтримка створення туріндустрії, здатної самостійно й конкурентно працювати на українському й світовому ринку туристичних послуг.
Основні форми підтримки туристичної сфери владою області, міста, району, селища:

- включення в державні програми й бюджетне фінансування частини пріоритетних з погляду необхідності для області, міста, району, селища проектів;

- співфінансування заходів із залученням позабюджетних джерел;

- надання земельних ділянок;

- створення інфраструктури.

Основні форми туристичної політики влади області, міста, району, селища: 

1. Ринкова політика:

- сприяння в проведенні маркетингових досліджень, створенні й просуванні туристичних продуктів;

- надання пріоритету внутрішньому й в'їзному туризму;

- формування й фінансування місцевого замовлення на турпродукти, що сприяють патріотичному вихованню й підвищенню культурного рівня населення;

- прискорений розвиток ділового туризму в області,місті,районі, селищ, здатного принести значні додаткові доходи тощо.

2. Структурна політика:

- створення інфраструктури для ділового туризму;

- реставрація пріоритетних туристичних об'єктів;

- усунення дефіциту номерів економ-класу в колективних місцях розміщення;

- залучення сильних туроператорів;

- підвищення якості туристичних послуг при конкурентноздатних цінах тощо. 

3. Кадрова політика:

- підготовка й перепідготовка кадрів;

- освоєння позитивного досвіду підготовки кадрів для туризму в інших регіонах України і світу.

4. Фінансова й інвестиційна політика:

- державне фінансування участі регіонів України у формуванні й просуванні національного турпродукту, бюджетна підтримка реставрації історико-культурних об'єктів і пріоритетних заходів цільової програми;

- підвищення прибутковості й інвестиційної привабливості підприємств туріндустрії;

 - здійснення маркетингових досліджень, рекламно-інформаційної діяльності, організації та проведення міжнародних туристичних виставок, конференцій, семінарів, формування базового пакету інвестиційних проектів у галузі розвитку туристичної інфраструктури тощо.