Лекція 7. Обмежуючі параметри та рівні координації економічного контролю

2. Координація та формування ефективної системи контролю в бюджетному процесі та господарській діяльності

2. Координація та формування ефективної системи контролю в бюджетному процесі та господарській діяльності

За досвідом провідних країн світу Австрії, Німеччини, США, Великобританії  система державного та муніципального контролю вибудувана як єдина система, що базується на спільних принципах та стандартах. Стандартизація є фактором забезпечення системності та взаємодії органів державного фінансового контролю у світовій практиці; створює організаційно-методичну основу їх спеціалізації та кооперування, надає системі властивості самоорганізації; обумовлює синергетичний ефект у системі державного фінансового контролю; виконує професійно-інтегративну функцію, що поєднує співробітників органів державного фінансового контролю.

Сучасні тенденції в українському суспільстві зумовлюють необхідність вирішення важливого питання – вдосконалення організації фінансового контролю. Державний фінансовий контроль реалізується через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування, яке проводиться у формі ревізій.

Найбільш поширеними порушеннями фінансово-бюджетної дисципліни в державі залишаються:

- порушення вимог Бюджетного кодексу в частині нецільового використання бюджетних коштів, взяття до сплати зобов’язань понад затверджені асигнування, відволікання бюджетних коштів у довготривалу дебіторську заборгованість тощо;

- зайве витрачання бюджетних коштів внаслідок оплати завищених обсягів та вартості виконаних робіт і наданих послуг;

- витрачання бюджетних коштів на придбання меблів, обладнання, автотранспорту та інших матеріальних цінностей з перевищенням граничних нормативів, а також на утримання автотранспорту понад встановлені ліміти;

- незаконна передача державного та комунального майна суб’єктам недержавної форми власності;

- незастосування обов’язкових процедур державних закупівель;

- заниження вартості активів внаслідок непроведення індексацій.

Наявність таких порушень свідчить про низьку ефективність системи державного фінансового контролю та безвідповідальне ставлення з боку багатьох розпорядників бюджетних коштів. Це є наслідком низки проблем, які створюють тенденції до зростання кількості та обсягів основних фінансових порушень.

По-перше, необхідно зазначити, що термінологічний апарат та базові питання державного фінансового контролю розроблені недостатньо. Це може бути викликане тим, що вітчизняні експерти, науковці та органи державної влади звернули увагу на необхідність ефективної системи державного фінансового контролю лише у кризовий період розвитку України. 

По-друге, недосконалість та суперечливий характер чинного законодавства і нормативно-правових актів породжує можливості по-різному трактувати та розцінювати фінансові операції, показники господарської та бюджетної діяльності. Внаслідок безсистемності у законодавчій сфері в Україні спостерігається розбалансована система контролюючих органів та дублювання їх обов’язків. Зокрема, нині в Україні фінансовий контроль здійснюють численні не пов’язані між собою органи: Рахункова палата, Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Міністерство економіки, Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг, Національний банк, Фонд державного майна, Державний комітет фінансового моніторингу та інші.

Також, система фінансового контролю практично не виконує попереджувально-профілактичної функції. Вона здебільшого констатує порушення, але в ній відсутні інструменти для їх попередження. Це говорить про наявність проблеми переважання заходів подальшого (наступного) контролю.

Необхідність подальшого удосконалення системи державного фінансового контролю полягає в першочерговості таких заходів:

законодавче врегулювання питань формування системи державного фінансового контролю, основною метою якого є забезпечення здійснення фінансового контролю, проведення внутрішнього аудиту, їх гармонізації для забезпечення якісного управління ресурсами держави на основі принципів законності, економічності, ефективності, результативності і прозорості;

визначення на основі наукового обґрунтування структури системи державного фінансового контролю, відповідних процедур регламентації її функціонування;

встановлення механізму запровадження внутрішнього аудиту в державних органах;

забезпечення тісного зв’язку системи державного фінансового контролю з бюджетним процесом;

формування дієвої системи моніторингу фінансово-господарської діяльності підприємств, які перебувають у державній або комунальній власності, для підвищення їх прибутковості й конкурентоспроможності;

створення сучасних ринкових інституцій із питань державного внутрішнього фінансового контролю.

Ефективність є важливим критерієм оцінки бюджетного контролю.

Ефективність системи бюджетного контролю обумовлює відповідний рівень соціально-економічного розвитку країни загалом, її окремих регіонів, а також суб’єктів господарювання.

Проблема визначення ефективності бюджетного контролю залишається дискусійною, що обумовлено такими факторами:

1) відсутність єдиної методологічної основи для вибору критеріїв та показників системи бюджетного контролю;

2) відсутність єдності щодо предмета оцінки (підлягає аналізу контрольний процес, система контролю чи використання бюджетних коштів їх розпорядниками);

3) відсутність рекомендацій щодо ідентифікації ефективності контролю на місцевому рівні.

Ідентифікація ефективності проведеного бюджетного контролю на місцевому рівні має низку особливостей, обумовлених впливом екзогенних та ендогенних факторів. Зокрема:

- екзогенні чинники та їх вплив – визначаються на загальнодержавному рівні;

- ендогенні чинники – є результатом співпраці органів місцевого самоврядування та територіальної громади окремого регіону.

Чинники, що впливають на ефективність проведення контролю функціонування місцевих бюджетів (Виговська Н.Г., Литвинчук І.В.)

Екзогенні чинники	Ендогенні чинники
Відсутність у органів місцевого самоврядування самостійності щодо формування та реалізації власної бюджетної політики	Недостатність зусиль органів місцевого самоврядування щодо розвитку фінансового контролю та фінансової бази на місцях
Законодавчо обмежений перелік місцевих податків і зборів; відсутність об’єктів оподаткування щодо деяких з них на багатьох територіях	Необізнаність громадян щодо норм чинного законодавства
Необхідність дотримання жорстких, централізовано встановлених загальнодержавних норм у процесі здійснення видатків	Недостатня кваліфікація кадрів в органах місцевого самоврядування
Висока залежність місцевих бюджетів від трансфертів, а особливо дотацій вирівнювання	Низька прозорість діяльності місцевих органів влади
Нормативна неврегульованість питань залучення громадян до участі в бюджетному процесі	Пасивне ставлення громадян до місцевих справ, недовіра до місцевої влади

 

Критерій результативності бюджетного контролю відображається через такі показники:

1) виявлений обсяг коштів, які використані з порушенням чинного законодавства;

2) виявлений обсяг неефективно використаних коштів;

3) кількість виявлених адміністративних правопорушень та оформлених протоколів за ними.

Основні критерії, що визначають зміст бюджетного контролю на місцевому рівні (Виговська Н.Г., Литвинчук І.В.)

Ефективність бюджетного контролю
Економічність	визначається показниками, що характеризують витрати, пов’язані зі здійсненням контролю
Результативність	визначається ступенем реалізації цілей контролю та впливом контролюючого органу на діяльність підконтрольного об’єкта
Дієвість	відображає характерні особливості діяльності контролюючих органів
Соціальний ефект	виражається впливом контролю на суспільні та економічні відносини, що є передумовою соціально-економічного розвитку
Передумови ефективного використання бюджетних коштів

Невід’ємним від критерію результативності є критерій дієвості контролю – відображає позитивний вплив, який контроль спричиняє на зміст діяльності контролюючого органу, вміння контролюючого виправляти положення, а саме забезпечити своєчасне та повне виконання підконтрольним об’єктом порад, рекомендацій, вказівок та пропозицій, а за необхідності досягти їх виконання з використанням наданих законодавством повноважень.

Критерій дієвості бюджетного контролю характеризують такі показники:

1) кількість виконаних приписів згідно з оформленими протоколами про адміністративні порушення;

2) обсяг коштів, повернутих до місцевих бюджетів та на бюджетні рахунки організацій;

3) кількість реалізованих пропозицій контролюючих органів;

4) збільшення дохідної частини чи забезпечення економії видаткової частини місцевого бюджету;

5) кількість внесених до чинного законодавства правок до чинного законодавства в результаті контролю;

6) кількість порушених кримінальних справ за фактом порушення чинного бюджетного законодавства.

Обов’язково під час визначення ефективності бюджетного контролю слід враховувати соціальний ефект, який з часом повинен стати домінуючим показником, а також є безумовним орієнтиром стабільного соціально-економічного розвитку.

Симоненко В.В. пропонує визначати ефективність контролю шляхом розрахунку таких коефіцієнтів:

1) коефіцієнт інтенсивності роботи контролера;

2) коефіцієнт результативності контролю;

3) коефіцієнт дієвості контролю;

4) коефіцієнт окупності роботи контролера.

Показники ефективності здійснення бюджетного контролю

№	Коефіцієнт	Формула	Визначення
1	Коефіцієнт інтенсивності роботи контролера (КІР)	КІР = Кн/Кф	Кн – кількість контрольних заходів, вжитих контролером; Кф – кількість контрольних заходів, вжитих контролюючими органами загалом
2	Коефіцієнт результативності контролю (КР)	КР = Он/Оп	Он – обсяг нецільового використання бюджетних коштів, виявлений в результаті контролю; Оп – обсяг коштів, підданих перевірці
3	Коефіцієнт дієвості контролю (КДК)	КДК = Осф/Он	Осф – обсяг коштів, повернутих до бюджету за результатами контролю; Он – обсяг нецільового використання коштів, виявлений в результаті контролю
4	Коефіцієнт окупності роботи контролера (КОР)	КОР = Осф/Окук	Осф – обсяг коштів, повернутих до бюджету в результаті контролю, в розрахунку на одного контролера; Окук – обсяг коштів, витрачених на утримання контролера
5	Рівень повноти виконання контролюючим органом покладених на нього функцій (Р)	Р = (Ффакт/Ф)*100%	Ффакт – кількість фактично виконуваних функцій; Ф – кількість функцій, належних до виконання контролюю- чим органом
6	Сукупний ризик здійснення неефективного контролю (СРзнк)	Срзнк = Рпіск*Рнвкд*Рнвок	Рпіск – ризик помилкової ідентифікації суб’єктів контролю; Рнвкд – ризик неякісного виконання контрольних дій; Рнвок – ризик неправильного вибору суб’єктів контролю

 

Розрахунок таких показників дасть можливість оцінити рівень ефективності здійснення бюджетного контролю, але за умови достовірності даних та порівняння зазначених показників в динаміці.

Ефективність бюджетного контролю прямо залежить від результативності діяльності контролюючих органів. Досить часто результативність контролюючих органів визначають через порівняння фактичних результатів їх діяльності. Наприклад, ефективність роботи Державної казначейської служби України визначається кількістю попереджених фінансових порушень.

Дрозд І.К. та Шевчук В.О. наголошували – що є потреба розрахунку інтегрального показника ефективності, який би об’єднував попередні часткові показники в єдину систему. Зокрема, на необхідності розрахунку сукупного рівня ризику здійснення неефективного контролю та сукупного інтегрального показника ефективності.

Виходячи з показників та критеріїв ефективності бюджетного контролю на місцевому рівні доцільно уточнити такі напрями оцінки ефективності місцевих фінансів:

1) оцінка результативності витрачання коштів, тобто віддача від витрачання коштів;

2) оцінка можливості зниження рівня недоцільних бюджетних витрат;

3) оцінка доцільності фінансових витрат;

4) оцінка законності та цільового характеру фінансування;

5) контроль повноти та своєчасності бюджетних витрат (тобто, їх адресність і терміновість);

6) оцінка обґрунтованості нормативів витрачання засобів (корисність, що доводиться на одиницю витрачених засобів;

7) оцінка прогресивності методів фінансово-господарської діяльності.;

8) доцільність застосування структурно-логічної моделі взаємодії у системі фінансового контролю та бюджетної карти контролю за формуванням та використанням коштів місцевих бюджетів. Застосування бюджетної карти контролю сприятиме підвищенню точності та оперативності здійснення бюджетного контролю, дає змогу виявити резерви більш ефективного використання коштів місцевих бюджетів. Метою бюджетної карти контролю є узагальнення фінансового потенціалу області, підвищення результативності, ефективності та прозорості використання бюджетних ресурсів коштів, фондів, аналіз джерел фінансового забезпечення та координація фінансових потоків регіону. Запропоновану бюджетну карту контролю доцільно складати за такими розділами, як обсяг фінансових ресурсів, фінансове забезпечення бюджетних програм, джерела надходжень.