Теоретичний матеріал до теми 4. Ефективність, справедливість і державна влада

1. Причини державного втручання у роботу ринків

У попередніх розділах були введені поняття ефективності, розглянуті причини, через які саморегульовані ринки не функціонують ефективно (проблеми неспроможності ринків), і різні підходи до побудови державної політики, спрямованої на подолання неспроможностей ринків та підвищення ефективності функціонування ринкової економіки

Якщо державне втручання не може усунути проблем, які перешкоджають виконанню умов теорем добробуту, то оптимальне розміщення ресурсів не досягається. В такому разі застосовується теорія другого найкращого (або квазіоптимуму), яка була запропонована Р. Дж. Ліспі та К. Ланкастером у 50-х роках: якщо одна з передумов оптимальності за Парето не може бути виконана, то найкраща із досяжних ситуацій (друга найкраща) може бути отримана лише при відході від інших умов Парето. Так, у випадку природних монополій (для яких типовою є зростаюча віддача від масштабу виробництва) при встановленні регульованих цін доводиться відмовлятись або від ефективних обсягів (коли ціни дорівнюють середній вартості), або вводити субсидії для виробника, які погіршують стан інших ринків (коли ціни встановлюють на ефективному рівні граничної вартості).

Окремою проблемою є регулювання ринків так званих "достойних" та "недостойних" благ. "Достойні" блага - це такі, споживання яких вважається у суспільстві бажаним, незважаючи на індивідуальні смаки та уподобання індивідів (медичні послуги, зокрема щеплення для запобігання інфекційним захворюванням, середня освіта, безпека руху на транспорті). Відповідно, споживання "недостойних" благ (або бажаних антиблаг) вважається небажаним і може навіть заборонятись (алкоголь, тютюн, наркотики). По відношенню до згаданих благ державна влада може порушувати суверенітет споживача і стимулювати чи навіть зобов'язувати споживати "достойні" блага в адекватних суспільним уявленням обсягах, а вживання "недостойних" благ обмежувати.

Питання про те, хто і як саме повинен приймати рішення про належність благ до достойних чи недостойних, є складною політичною проблемою. В кожному суспільстві ця проблема так або інакше розв'язується із використанням механізму суспільного вибору з урахуванням існуючих інститутів.

2. Нерівність і перерозподіл доходів

Прагнення суспільства досягти соціальної справедливості потребує від державної влади різноманітних заходів щодо перерозподілу доходів. Тут перш за все необхідно визначити, наскільки нерівним є фактичний розподіл доходів, а для цього треба ввести відповідні показники нерівності. По-друге, слід визначитись із поняттям справедливого розподілу доходів, що дає змогу відшукати стан, до якого треба скеровувати рух процесу перерозподілу. По-третє, необхідно розглянути інструменти, які допоможуть перерозподіляти доходи. Нарешті, слід проаналізувати вартість перерозподілу для суспільства. Розглянемо послідовно всі ці питання.

Ми вже зазначали, що доходи домогосподарств утворюються внаслідок продажу або передачі в оренду належних їм ресурсів (праці, грошових заощаджень, землі, підприємницьких здібностей) на ринках відповідних факторів виробництва. Але різні люди мають різні стартові можливості, різні здібності і різну вдачу. Все це веде до суттєвої диференціації доходів у суспільстві, проблеми несправедливого розподілу доходів і появи бідності. Бідність як явище притаманна всім, навіть найрозвинутішим країнам. У більшості країн фіксується поріг бідності, який визначає певний рівень доходів у середньому на члена родини протягом року.

Для вимірювання нерівності у розподілі доходів використовується кілька понять, одне з яких - крива Лоренца - графік, який ілюструє ступінь нерівності. Якщо по вертикалі відкладати кумулятивну частку доходів (від 0 до 100%), а по горизонталі - кумулятивну частку тих, хто отримує ці

доходи (також від 0 до 100%), тоді у випадку повної рівності крива Лоренца матиме вигляд прямої лінії, тобто будь-який відсоток населення (наприклад, 10 або 20) отримуватиме таку ж частку доходів (10% або 20%). При фактичному нерівному розподілі доходів крива Лоренца буде відхилятись праворуч вниз від прямої лінії, тобто буде опуклою донизу. Така форма кривої показує, що однакові частки бідніших і заможніших громадян отримують різні частки від сукупного доходу суспільства.

На мал. 16.1 зображена крива Лоренца для України у II кварталі 1997 р., вона ілюструє той факт, що 20% найбіднішого населення країни отримує близько 6% сукупного доходу, а 20% найбагатшого — близько 42% [9, с. 82] (у 1992 р. було відповідно 9.5% і 35.4%.

З кривою Лоренца пов’язаний інший вимірювач нерівності доходів коефіцієнт Джіні, який дорівнює відношенню площі фігури, що утворюється між кривою Лоренца та лінією абсолютної рівності, до площі трикутника ОАВ, що утворюється лінією абсолютної рівності ОА та координатними осями. Цей коефіцієнт коливається в діапазоні між нулем (у випадку абсолютної рівності чисельник дорівнює нулеві) та одиницею (у випадку абсолютної нерівності, коли всі доходи суспільства зосереджені у одного індивіда, чисельник дорівнюватиме знаменнику). Для України індекс Джіні у 1997 р. складав 0.37, (у 1992 р. - 0.257); у США, для порівняння, — лише 0.3, тобто розподіл доходів в Україні зараз більш нерівний, ніж у США.

З метою зменшення нерівності у розподілі доходів державна влада здійснює примусове переміщення ресурсів, яке призводить до зменшення добробуту одних і підвищення добробуту інших членів суспільства, тобто фактично до перерозподілу доходів за допомогою податкової системи та трансфертів.

Трансферт - це невідшкодована передача частки доходів або благ від одних осіб чи установ іншим. Трансферт може здійснюватись у грошовій формі, у вигляді надання певних послуг; він може набувати також форми передачі економічних можливостей, що означає розширення можливостей досягнення вищих доходів частиною індивідів порівняно з нереґульованим ринком. Рішення про трансферт може бути політичним, яке приймається з використанням механізмів суспільного вибору, тоді воно буде примусовим

принаймні для частини індивідів. Трансферти можуть здійснюватись і добровільно, наприклад, у вигляді пожертв.

Для фінансування трансфертів використовується податкова система. Податок можна визначити як примусовий трансферт грошей від індивідів або інституцій до органів влади. Податки поділяються на прямі (їх сплачують безпосередньо економічні аґенти - фірми і домогосподарства - в залежності від рівня доходів або багатства) і непрямі (ними обкладаються блага і види діяльності). Прикладами прямих податків є прибутковий податок з громадян і податок на прибуток фірм, непрямих - податок на додану вартість, акцизний податок.

Середня ставка податку (АТR) дорівнює частці (або процентові), який складають податки Т в сукупному доході І:

Податок може бути пропорційним, прогресивним і реґресивним.

При пропорційному податку податкова ставка залишається незмінною при зростанні доходів, тобто середня і гранична ставки податку є постійними (мал. 16.2).

При прогресивному податку середня ставка зростає разом із зростанням доходів, хоча МТR може як зростати (випадок Р1 на мал. 16.2), так і залишатись постійною (випадок Р2). Останню ситуацію ілюструє також мал. 16.3. Якщо податок треба сплачувати лише із доходів, що перевищують певний рівень І₀, за постійною граничною ставкою t₀, то ставка і₀ чисельно дорівнюватиме нахилу лінії Р2 до горизонтальної осі на мал. 16.2; у цьому

випадку середня ставка буде зростати, як це показано на мал. 16.3. Прогресивна система оподаткування дозволяє зменшити нерівність розподілу доходів у суспільстві, це можна проілюструвати з використанням кривих Лоренца до і після оподаткування (мал. 16.4).

При регресивному податку середня ставка зменшується при зростанні доходів, МТR може залишатись постійною (випадок R1 на мал. 16.2) або зменшуватись (випадок R2).

Одна з найпоширеніших форм трансфертів - це програми соціальної допомоги, які можна розподілити на дві групи:

1) програми типу соціального страхування, за якими відповідні кошти отримують всі члени суспільства незалежно від доходів у випадку певних подій (вихід на пенсію, інвалідність, тимчасові захворювання, втрата роботи);

2) програми державної допомоги, за якими підтримуються лише ті члени суспільства, чий доход не перевищує певного рівня (допомога багатодітним родинам, медична допомога, талони на харчування).

Проблеми фінансування програм соціальної допомоги можна вирішувати з використанням від 'ємного прибуткового податку, додатний податок означає, що люди сплачують податок, а від’ємний - що вони можуть отримувати допомогу в залежності від рівня доходів. Від'ємний податок може бути введений за такою схемою. Наприклад, якщо визначена межа малозабезпеченості у 70 грн., то всім членам суспільства призначається щомісячна виплата у 70 грн. незалежно від рівня доходів, але всі доходи оподатковуються за певною ставкою, наприклад, 30%. Тоді ті, хто не мають ніяких доходів, отримають по 70 грн. Ті, чий доход дорівнює 210 грн., сплатять податок у розмірі 0.3-210=70 грн. і водночас отримають допомогу у 70 грн., тобто

чистий податок дорівнюватиме нулеві (своєрідний рівень незбитковості, див. мал. 16.5). Ті, чий доход складає менше 210 грн., отримають більше, ніж сплатять (для них податок буде від’ємним), ті, чий доход перевищує 210 грн., будуть сплачувати додатний податок, середня ставка якого із зростанням доходів наближатиметься до 30%; при доході у 1000 грн. чистий податок дорівнюватиме: 300-70=230 грн. (23%), а при доході 10 000 грн. - 3000-70=2930 грн. (29.3%).

3. Суспільний добробут і справедливість

У розд. 13 було визначено, що існує безліч варіантів оптимального за Парето (ефективного) розміщення ресурсів, і для кожного з них можна визначити свою криву можливих корисностей (мал. 13.3), кожній точці якої відповідає один з ефективних варіантів розподілу добробуту між: членами суспільства. Але реалізованим може бути лише один з цих варіантів, і кожне суспільство має визначити для себе критерій, який допоможе зробити конкретний вибір. Цей суспільний вибір залежить від того, яке розуміння справедливості у суспільстві. Йому повинна відповідати певна державна політика, яка дозволяє прямувати до найбажанішого серед можливих варіантів розподілу ресурсів і доходів.

У межах економічної теорії добробуту такий підхід дає змогу реалізувати побудову функції суспільного добробуту (ФСД) - модель, що формалізує мету суспільства і в якій рівень суспільного добробуту є математичною функцією розміщення ресурсів. Концепція ФСД була запропонована у 30-х роках А. Берґсоном У вигляді функції:

де W - рівень суспільного добробуту, U₁=u₁(Х), U₂=u₁(Х),…, U_N=U_UN(Х) - функції корисності окремих індивідів, значення яких (U₁ ,..., U_N ) є рівнями корисності, що досягаються кожним з індивідів при певному варіанті розподілу набору благ X між ними. Такий підхід передбачає, що в суспільстві можливо упорядкувати альтернативні варіанти розподілу благ згідно рівнів суспільного добробуту їй, а для цього слід обрати конкретну форму функції (16.3). Тоді державна політика має бути спрямована на досягнення найвищого з можливих (тобто з урахуванням обмежених ресурсів) рівнів суспільного добробуту.

Графічно для випадку двох індивідів ФСД можна відтворити як сукупність кривих незмінного добробуту (або суспільних кривих байдужості)W₀ , W₁ , W_{2 -} ліній рівня ФСД, кожна з яких поєднує множину точок, що відповідають сполученням індивідуальних рівнів корисності з однаковим рівнем суспільного добробуту (мал. 16.6); ці криві за способом побудови аналогічні кривим байдужості для функцій індивідуальної корисності.

Можливості суспільства щодо отримання суспільного добробуту та його розподілу між індивідами ілюструє межа можливих корисностей (вона

може бути побудована з використанням контрактної кривої на мал. 13.7).

Якщо сумістити криві незмінного добробуту W₀ , W₁ , W₂ ізмежею

можливих корисностей UРС (мал. 16.6), то можна графічно знайти максимум ФСД - де буде точка дотику А межі можливих корисностей з однією із кривих незмінного добробуту W₀. В точці А індивіди досягнуть рівнів корисності (U^A₁ , U^A₂ ). Якщо нерегульована економіка досягне іншого стану В на межі можливих корисностей, то він не буде оптимальним при існуючому погляді на суспільний добробут, і держава муситиме вжити регулятивних заходів для переведення економіки у стан А (хоча обидва стани, А і В, є оптимальними за Парето, а стан В навіть привабливіший для першого індивіда, ніж стан А).

Вибір конкретної форми ФСД залежить від прийнятого у суспільстві розуміння справедливості.

- це класична утилітаристська (або Бентхама) функція добробуту.

2) Згідно з роулзівським підходом (Дж. Роулз - американський філософ із Гарварду), суспільний добробут вимірюється рівнем добробуту (корисності) найменш забезпеченого члена суспільства. У цьому випадку ФСД матиме вигляд:

1) В основі утилітаризму лежить уявлення про суспільний добробут як суму функцій індивідуальної корисності членів суспільства. При такому підході можна використати ФСД:

— це роулзівська (або мінімаксна) функція добробуту.

За егалітарним підходом, найсправедливішим буде розподіл, коли всі блага поділені порівну між усіма індивідами.

Ліберальний (ринковий) підхід не передбачає перерозподілу благ і доходів та вважає найсправедливішим той розподіл, якого досягнуто на конкурентному ринку, коли добробут кожного досягається з урахуванням індивідуальних стартових можливостей і здібностей. Згідно з цим підходом, найкращими для суспільства є фактично досягнуті оптимальні за Парето варіанти, тоді як три попередні підходи вимагали державного втручання для досягнення найкращого, найсправедливішого стану суспільства.

4. Справедливість, ефективність і аналіз політичних рішень

Як зазначалося вище, досягнення більшої міри справедливості в суспільстві потребує перерозподілу доходів, у першу чергу через податкову систему. Розглянемо вплив податків на ефективність економіки.

1. Спочатку розглянемо окремий конкурентний ринок, на якому впроваджується акцизний податок за ставкою t (мал. 16.7). Впровадження податку призводить до зсуву кривої пропозиції вгору на величину t, збільшує ціну продукції з Р_Е до Р_t і скорочує обсяг продажів з Q_Е до Q_t. Стан ринкової рівноваги зміщується з точки Е у точку E_t. Відбувається перерозподіл надлишків виробників РS і споживачів СS. СS скорочується на величину площ прямокутника Р_E P_t E_t B і трикутника BE_t E; PS скорочуєтьсяна величину площ прямокутника Р_Е BAR і трикутника ВАЕ. Частина цих скорочень перерозподіляється на користь держави у вигляді податкових надходжень, які дорівнюють добутку t*Q ,або, графічно, площі прямокутника P_t E_t AR, і які є джерелом перерозподілу доходів, тобто не зменшують сукупний надлишок ТS. Але ТS скорочується на величину площі трикутника АЕ_tЕ, що становить плату суспільства за прагнення підвищити справедливість розподілу доходів. (До речі, з використанням концепції надлишків можна проілюструвати, які втрати ефективності, або втрати добробуту для суспільства, виникають при введенні верхньої межі цін з метою соціального захисту споживачів, чи при введенні мінімальних ставок заробітної плати).

Тепер подивимось на цю проблему з погляду загальної рівноваги. Якщо до впровадження податку економіка перебувала у стані загальної рівноваги, то виконувалась умова ефективності розміщення ресурсів (13.13):

МRТ=Р_E/Р_х=МRS,(16.6)

де Р_X - рівноважна ціна на якомусь іншому ринку. Після впровадження податку ціна Р_Е зросте до Р_t. Покупці змінять структуру споживання таким чином, щоб виконувалась умова:

МRS=Р_t/Р_Х,(16.7)

а виробники змінять структуру виробництва з урахуванням того, що після сплати податку вони отримують від продажу кожної одиниці товару виручку R=Рt-t<Р_E , тобто змінять структуру виробництва так, аби виконувалась умова:

МRТ = $\frac{R}{Px}<\frac{Pt}{px}$ (16.8)

При порівнянні (16.7) і (16.8) бачимо, що після впровадження податку виникне ситуація МRТ<МRS, тобто порушиться умова оптимальності за Парето, що означає втрати в ефективності.

Таким чином, прагнення підвищити справедливість вимагає від суспільства поступитися якоюсь часткою ефективності.

Компроміс між справедливістю та ефективністю — це вибір, який треба робити владі і суспільству: намагання підвищити справедливість у розподілі доходів шляхом їхнього перерозподілу з використанням податків та інших регуляторів призводить до зменшення загальної ефективності економіки, тобто до втрат сукупного добробуту всіх економічних агентів.

Цей компромісний вибір ілюструє мал. 16.8. Точка С на ньому відповідає максимально ефективному варіанту, який можна досягти без будь-якого перерозподілу (але навряд чи будь-який уряд піде на вибір С, адже це призведе до створення кризової ситуації в суспільстві, яка щороку буде загострюватись, а у тривалішому періоді загрожує втратою ефективності). Варіантові А відповідає активніша соціальна політика, ніж варіантові В; одночасно вибір варіанта А призводить до нижчої ефективності (меншого сукупного добробуту) порівняно із варіантом В.

Принцип ефективності Парето виявляється недостатньо придатним для аналізу ситуацій, що виникають при розширенні виробничих можливостей суспільства. У такому випадку можна скористатись принципом компенсації Н. Калдора—Дж. Р. Хікса, згідно з яким перехід від одного стану економіки до іншого буде означати покращання стану суспільства, якщо індивіди, чий добробут підвищується, можуть компенсувати (без погіршення свого початкового рівня добробуту) втрати інших індивідів, що виникають при переході економіки до нового стану. Множина варіантів, кращих за Калдором—Хіксом, ширша, ніж за Парето, адже, згідно з принципом Парето, відкидаються варіанти, коли добробут однієї особи підвищується, наприклад, удвічі, а добробут іншої скорочується на один відсоток, тоді як за рахунок компенсації (перерозподілу) за принципом Калдора—Хікса обидва вони можуть виграти у порівнянні з первісним варіантом розподілу.

Описані вище підходи до підвищення ефективності економіки, зменшення нерівності в суспільстві вимагають прийняття певних політичних рішень. Одним з ефективних інструментів аналізу політичних рішень є аналіз
витрат і вигод — метод обчислення поточної цінності потоків майбутніх суспільних витрат і суспільних вигод, як прямих, так і непрямих, що виникають внаслідок прийняття певного рішення.

У темі 12 була розглянута методика обчислення поточної цінності інвестиційного проекту, який може здійснювати окрема приватна фірма, критерії чистої поточної цінності і внутрішньої норми віддачі ефективності проекту. Коли йдеться про проекти суспільного значення, то для оцінки витрат і вигод слід брати показники суспільних витрат і суспільних вигод, а не приватних витрат і вигод; відмінності між суспільними і приватними результатами можуть виникати при наявності зовнішніх ефектів (див. тему 14).

Аналіз приватних витрат і вигод містить визначення щорічних результатів (затрати ресурсів і випуск), які пов’язані з реалізацією проекту з урахуванням ринкових цін для підрахунку щорічних прибутків та дисконтування всіх майбутніх прибутків до поточного моменту. При аналізі суспільних проектів слід брати до уваги ширші наслідки проектів, які можуть бути ринковими і неринковими. Зокрема, слід враховувати всі екологічні наслідки. Велику роль відіграє аналіз соціальних наслідків — таких, як зменшення нерівності у доходах, зростання тривалості життя та ін.

При економічному аналізі суспільних проектів, як правило, не беруться до уваги податки, субсидії, інші трансферти, тому що вони не змінюють добробуту суспільства ц цілому, а торкаються лише перерозподілу доходів (але при аналізі проектів на зразок податкової реформи саме податки є предметом аналізу, що важливо при розгляді соціальних наслідків).

Якщо внаслідок реалізації проекту стають доступнішими певні блага (наприклад, при дереґулюванні певного сектора економіки відбувається зниження цін), то це веде до збільшення надлишків споживачів, що слід вважати збільшенням вигод від проекту.

Проблемою аналізу є ціни, за якими необхідно визначати витрати і вигоди. Ринкові ціни через ситуації неспроможності ринку або через те, що є неринкові результати проекту, які не мають цін, — не можуть бути основою аналізу. В такому разі використовуються тіньові ціни ресурсів, які дорівнюють граничній суспільній вартості ресурсів за умов відсутності неспроможностей ринку. В умовах загальної рівноваги тіньові ціни дорівнюють ринковим. В аналізі суспільних проектів можна вважати, що тіньова ціна ресурсу дорівнює величині, на яку зростає суспільний добробут при збільшенні використання такого ресурсу на одиницю.

Ще однією проблемою аналізу є норма дисконту, яка використовується для оцінки суспільних проектів (адже проект, вигідний при нормі 5%, може бути збитковим при нормі 10%); ця норма може відрізнятись від тієї, що її використовують приватні фірми.

5. Неспроможність державної влади і неспроможність ринків

Неспроможність державної влади означає її нездатність забезпечити оптимальне за Парето розміщення ресурсів (яке виникає внаслідок неспроможностей ринку) і невідповідність політики розподілу доходів тим уявленням щодо справедливості, які прийняті в суспільстві.

Основними причинами цієї неспроможності є:

Асиметрична інформація — уряд ніколи не має вчасно всієї інформації, яка необхідна для прийняття найкращих політичних рішень; всю інформацію неможливо отримати навіть технічно, до того ж існують суспільні групи особливих інтересів, які не зацікавлені у постачанні повної і достовірної інформації.

Недосконалість політичних процесів, зокрема при ухваленні політичних рішень. Це раціональне ігнорування виборів з боку виборців (коли вони ухиляються від участі у виборах, бо низько оцінюють вигоди для себе від такої участі), що веде до неадекватного відображення настроїв суспільства у парламенті. Пошук політичної ренти політиками, які поводять себе раціонально,, отже, шукають власну вигоду при прийнятті політичних рішень, а це може не збігатися з інтересами суспільства. Можливості маніпулювання голосами внаслідок недосконалості регламенту прийняття рішень. Лобіювання політичних рішень з боку груп особливих інтересів; логролінг — взаємна підтримка політиками один одного при ухваленні рішень, що відповідають груповим, а не суспільним інтересам, і т. ін.

Обмеженість можливостей суспільства щодо контролю над владними структурами; завжди існує загроза у надмірному зростанні державного апарату, всього суспільного сектора, отже, зростання видатків на його утримання і втрат в ефективності.

Нездатність державних структур повністю передбачити наслідки прийнятих політичних рішень, особливо віддалені (хоч аналіз рішень за методом витрат-вигод може зменшити кількість помилкових рішень).

Отже, коли ми розглядаємо державне втручання у роботу саморегульованого ринку як панацею від вад ринкового механізму, ми зустрічаємося з проблемою вад державної влади. І кожне суспільство робить для себе компромісний вибір між двома групами неспроможностей - між неспроможностями ринку і державної влади - то в бік більшого державного втручання та активної соціальної політики, то в бік ліберальнішої моделі суспільного розвитку.