Тема 7. МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ТУРИЗМУ

1. Організаційно-правовий механізм регулювання туристичної діяльності

Державний механізм управління в туристичній сфері ‑ це виважена система прийомів, важелів та методів впливу державних органів влади на діяльність усіх суб'єктів туристичного ринку, а також способів практичного застосування їх за тієї чи іншої ситуації, якою обумовлюються цілі та завдання розвитку галузі.

Процес державного регулювання сфери туризму потребує здійснення комплексу організаційних, економічних, фінансових, управлінських та інших заходів як складових ефективної реалізації державної політики. Враховуючи зазначене, державне регулювання сфери туризму можна розглядати через дію основних механізмів регулювання на всіх рівнях управління, до переліку яких віднесено: правовий (адміністративно-правовий), організаційний, соціальний, економічний та екологічний.

Механізм правового регулювання — це система правових засобів (способів і форм), за допомогою яких забезпечується впорядкування суспільних відносин, їхня відповідність вимогам правових норм.

Механізм правового регулювання утворюють:

1. Норми права і принципи права, об'єктивовані в законах та підзаконних нормативно-правових актах.

2. Акти тлумачення права (інтерпретаційні акти).

3. Акти застосування норм права (правозастосувальні акти).

4. Правовідносини, суб'єктивні права та юридичні обов'язки суб'єктів правовідносин. Правове регулювання являє собою процес послідовного використання правових засобів для розвитку суспільних відносин, шляхом врегулювання поведінки їхніх учасників, тобто механізм правового регулювання складається з ряду стадій.

Отже, до правових механізмів туризму відносять законодавчі та нормативні акти,  розроблення правил та регулювання діяльності турагентств і туроператорів.

Основою державного регулювання є організаційний механізм. Тому він потребує найбільшого удосконалення. До основних засобів реалізації організаційного механізму відносяться:

- розмежування повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади у сфері туризму;

- створення структурних підрозділів з питань туризму і курортів на всіх рівнях управління та координаційних консультативно-дорадчих органів;

- удосконалення взаємовідносин органів місцевого самоврядування з суб’єктами господарчої діяльності, пов’язаної з наданням туристичних послуг;

- створення туристсько-інформаційних центрів; удосконалення системи підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, на яких покладено обов’язки з розвитку туризму.

2. Соціальний механізм регулювання

Самостійний розвиток туристичної галузі без суттєвої державної підтримки, протягом останніх десятиліть призвів до практично монополії комерційних форм і видів туризму. З метою зниження соціального напруження в галузі і в суспільстві загалом необхідно провадити державну політику соціалізації туристичної галузі. Ураховуючи досвід державної підтримки розвитку соціального туризму радянських часів і зарубіжний, зокрема досвід Франції, Росії, Німеччини, визначимо найбільш дієві механізми соціалізації туристичної галузі України: 

- законодавчі — розробка та прийняття комплексної державної Програми розвитку соціального туризму в Україні,  розрахованої на 10  років,  основними етапами якої мають стати: прийняття законів України  «Про соціальний туризм», «Про молодіжний та дитячий туризм», Концепції розвитку спеціалізованої туристичної інфраструктури  (для інвалідів,  родинного відпочинку, студентів тощо); 

- забезпечення умов для залучення до активного споживання туристичних послуг інвалідів, пенсіонерів, військовослужбовців, малозабезпечених і багатодітних громадян та їхніх родин, у тому числі через розвиток спеціалізованої туристичної інфраструктури для відпочинку людей з обмеженими фізичними можливостями, побудова пансіонатів і санаторіїв для сімейного відпочинку, розвиток недорогих видів відпочинку: турів вихідного дня,  екскурсій,  сільського зеленого туризму, агротуризму тощо;

- створення дієвих дисконтних систем для молоді та студентів,  впровадження системи «культурних карток», підтримка міжнародних дисконтних карток та студентських посвідчень,  формування системи пільг для іноземних студентів та молоді, що прибули до України з метою навчання,  подорожей чи за програмою культурного обміну (наприклад, введення диференційованих тарифів на транспортні послуги для іноземних студентів, знижки на розміщення, харчування, страхування, туристичні послуги); 

- сприяння розвитку спеціалізованої інфраструктури та супутніх послуг, розрахованих на потреби молодіжного туризму та культурного обміну (кемпінги, інформаційні служби, довідкова література, табори, хостели тощо). Пріоритетним напрямом може стати розбудова системи недорогих готелів —  хостелів у туристичних центрах України; 

- залучення до розвитку соціального туризму органів місцевого самоврядування і впровадження механізмів стимулювання підприємців щодо розвитку соціального туризму (наприклад, наданням певних податкових пільг, преференцій).

Ці заходи покликані стимулювати туристичний і культурний обмін між молоддю та студентами різних країн світу й Україною,  сприятимуть ефективному впровадженню державної політики соціалізації молоді,  створенню привабливого іміджу держави, зроблять нашу країну відкритою для світового суспільства.

3. Економічний механізм регулювання

Економічними механізмами регулювання є комплекс організаційних, нормативних та правових заходів, спрямованих на оптимальну взаємодію державної економічної політики та туристичного бізнесу. Наприклад, через банківську, грошово-валютну, інвестиційну, інноваційну, кредитну, податкову, страхову діяльність тощо.

Згідно з дослідженнями Всесвітньої туристської організації, можна виділити такі економічні механізми держави щодо туристичного сектора.

По-перше, виділення державних субсидій для реалізації окремих туристичних проектів. Система субсидій широко застосовується в Греції, Австрії, Франції, Італії і, особливо, у Великобританії, де субсидії спрямовуються на будівництво готелів, спортивних споруд, збереження природних ресурсів.

По-друге, надання пільгових позик за пільговими відсотками туристичним фірмам. Контроль за реалізацією проекту, під який видається позика,  здійснюється протягом усього строку його реалізації.

По-третє, державне поручительство щодо позик і субсидій, наданих комерційними банками на розвиток туризму. Окремим економічним механізмом є виділення податкових пільг для фінансового стимулювання національних та іноземних інвесторів. Наприклад, в Іспанії істотні пільгові податки надають держава і місцеві органи влади щодо інвестицій в об’єкти, розміщені в зонах «національних туристичних інтересів»  та ін.

4. Екологічний механізм регулювання

Екологічний механізм регулювання – це сукупність заходів держави, спрямованих на збереження безпечного навколишнього середовища, захист життя і здоров’я населення від негативного впливу забруднення, досягнення гармонії у взаємодії суспільства і природи, охорону і раціональне використання природних ресурсів.

Розрізняють два типи екологічної політики – пасивну та активну. Суть пасивної політики полягає у впровадженні заходів щодо стримування негативних впливів на природу. Вона ґрунтується на застосуванні адміністративних інструментів регулювання: екологічних норм і нормативів, дозволів, штрафних стягнень. Активна екологічна політика орієнтується на екологічний моніторинг, на послідовне зменшення негативних впливів на природу в результаті змін у свідомості громадян і товаровиробників.

Державне регулювання охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів в Україні здійснюється комплексом заходів правового, адміністративного та економічного характеру, сукупність яких формує екологічну політику держави 

Таким чином, розвиток туристичного бізнесу в Україні відбуватиметься на ринкових засадах і перебуватиме під регулюванням держави на основі законодавства,  національної політики та індикативного планування всіх видів туризму.

5. Міжнародне співробітництво

На сьогоднішній день існування міжнародного туризму як однієї з найбільш прибуткових галузей економіки неможливо уявити без міжнародного співробітництва. Співробітництво – це система партнерства на  регіональному, державному та міждержавному рівнях. Саме воно забезпечує просування національного туристичного продукту країни на світовий ринок, сприяє залученню його до світового інформаційного простору, набуттю  передового досвіду організації туристичної діяльності.

За станом на 1.01.2009 р. укладені 44 міжурядові й міжвідомчі угоди про співробітництво в області туризму, у тому числі 12 – із країнами ЄС. Розроблено проекти міжурядових і міжвідомчих угод про співробітництво в області туризму з 20 країнами миру, у тому числі з Алжиром, Аргентиною, Гвінеєю, Індонезією, Іспанією, Італією, Кіпром, Китаєм, Мадагаскаром, Малайзією, Мальтою, Марокко, ОАЕ, Румунією, Саудівською Аравією, Словенією, Тунісом, Філіппінами, Францією, Шрі-Ланкою, які є для України перспективними туристичними ринками.

Співробітництво на двосторонньому рівні базується, насамперед, на проведенні на щорічній основі засідань 13 міжвідомчих робочих груп по туризму й участі в роботі 68 міжурядових комісій, особливо із країнами, з якими створена правова база співробітництва, а також реалізації понад 10 міждержавні, міжурядові й міжвідомчі програми й протоколи довгострокового й середньострокового співробітництва в сфері туризму.

У рамках реалізації міжурядових і міжвідомчих Угод про співробітництво в області туризму утворено 13 міжвідомчих робочих груп по туризму з такими країнами: Австрією, Болгарією, Єгиптом, Латвією, Литвою, Німеччиною, Польщею, Росією, Словаччиною, Словенією, Туреччиною, Угорщиною, Чехією.

У рамках розвитку двостороннього туристичного співробітництва відбуваються важливі візити міністрів туризму й керівників відповідних туристичних відомств, інших державних органів по туризму, які значною мірою сприяє налагодженню конструктивного діалогу, оптимізації взаємодії по забезпеченню стабільних туристичних потоків, збільшенню обсягів туристичних обмінів, підвищенню економічної ефективності туристичних зв'язків (насамперед, з керівниками таких країн-лідерів світового туризму, як Австрія, Болгарія, Росія, Туреччина, Греція, Італія, Німеччина, Франція, Швейцарія, Монако, Польща, Латвія, Литва, Чорногорія, Словенія).

Особлива увага приділяється забезпеченню Дійсного членства України у Всесвітній туристській організації (ЮНВТО), участі в роботі статутних органів ЮНВТО – Генеральної асамблеї, Виконавчого ради (до 2003 р. Україна входила до складу цього керівного органа ЮНВТО) і Регіональної комісії для Європи, інших заходах Організації – всесвітніх туристичних форумах, конгресах, засіданнях, семінарах, конференціях, практикумах, виставках, які відбувалися в країнах миру й були проведені в Україні, а також сплати щорічних членських внесків у бюджет ЮНВТО.

Багатобічне співробітництво розвивається у форматі Ради по туризму Співдружності Незалежних Держав (СНД) – Україна очолювала Раду в періоди з 1993 р. по 1996 р. і з 2000 р. по 2005 р. 

Україна плідно співробітничає в рамках Робочої групи по туризму Організації Чорноморського економічного співробітництва (ОЧЕС).

Співробітництво України в рамках Центральноєвропейської ініціативи (ЦЄІ) в області туризму здійснюється в рамках Робочої групи ЦЄІ по туризму відповідно до Комплексному плану співробітництва України із ЦЄІ.

Державною службою туризму й курортів проводиться системна робота щодо розвитку туристичного співробітництва із країнами ГУАМ, у тому числі участі в засіданнях Робочої групи по туризму ГУАМ.

Євроінтеграційний напрямок заглиблюється, насамперед, з урахуванням завдань адаптації туристичного законодавства України до відповідних Директив і стандартів ЄС; лібералізації прикордонних і митних формальностей для туристів, які здійснюють подорожі між Україною й державами-членами ЄС, які є для України туристичними ринками, що генерують; приведення якості туристичних послуг до міжнародних стандартів, гармонізації системи стандартизації й сертифікації підприємств туристичної й курортної сфери, які надають послуги розміщення й харчування в Україні, з нормами ЄС; залучення фінансової і технічної допомоги з боку ЄС у туристичну й курортну область України щодо реалізації пріоритетних проектів розвитку туризму, у тому числі на регіональному рівні, в області сільського зеленого туризму, малого й середнього туристичного бізнесу, трансграничного співробітництва, розвитку інфраструктури туризму протягом транспортних коридорів, а також популяризації позитивного туристичного іміджу України на європейському ринку. 

Передумовою подальшого розвитку національного туризму відповідно тенденціям світового туристичного ринку є залучення до міжнародної законодавчої й нормативно-правової бази туризму, передовим надбанням найбільш розвинених туристичних держав миру, впровадження стандартів якості туристичного обслуговування, прогресивних технологій, передових систем і методів підготовки й підвищення кваліфікації туристичних кадрів, використання можливостей світового інформаційного простору, наукових досліджень, досвіду державного регулювання й стимулювання області туризму, практики створення організаційно-фінансових основ функціонування  високорентабельної туристичної індустрії.

При безпосереднім сприянні колишньої Державної туристичної адміністрації України 18 жовтня 2005 р. Україна стала членом Європейської туристичної комісії (ЄТК).

Головною метою ЄТК є створення загального поля європейського туризму через проведення відповідної політики й діяльності, насамперед рекламно-інформаційної, із просування інтегрованого іміджу й корпоративного турпродукту об'єднаної Європи на світовому ринку.

Вступ України в Європейську туристичну комісію є результатом цілеспрямованої й системної діяльності по забезпеченню євро інтеграційних завдань у рамках реалізації державної політики в області туризму з огляду на реальні можливості зміцнення позицій національного турпродукту в європейському просторі, перетворення області на високопродуктивну у тридцятилітній економічні зростання в нашій державі, підтримки регіонів, збільшення валютних надходжень у державний бюджет, створення робочих місць, підвищення рівня життя українських громадян.

Ця подія є першим кроком на шляху входження нашої держави в організаційні структури Європейського Союзу, що має стратегічне значення, з огляду на можливості використання механізмів ЄС, у тому числі фінансових, для підвищення ефективності національної туристичної області, просування українського турпродукту на європейському ринку, впливу на туристичні потоки з погляду їхнього напрямку на розвиток в'їзного туризму в Україну, зміцнення авторитету нашої держави серед європейської спільності, реалізації євроінтеграційного курсу нашої держави.

Відбувається гармонізація законодавства України в області туризму з директивами й іншими актами ЄС. З метою приведення законодавства в сфері туризму України у відповідність із Директивами ЄС прийнятий Закон України "Про внесення змін у Закон України "Про туризм" від 18 листопада 2003 р. № 1282-IV, Закон України "Про курорти" від 5 жовтня 2000 р. № 2026-ІІІ. З обліком євро інтеграційних завдань прийнята постанова Кабінету Міністрів України від 08.11.2006 р. № 1566 “Об затвердження Положення про Міністерство культури й туризму України”, відповідно до якого Міністерство є спеціально вповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань діяльності курортів, постанова Кабінету Міністрів України від 13.02.2006 р. № 132 “Про затвердження Положення  про Державну службу туризму й курортів”, підписаний Указ Президента України від 11 березня 2003 г. № 207 "Про деякі заходи щодо розвитку туристичної й курортно-рекреаційної сфер України" і прийняті розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 червня 2003 р. № 390-р "Об затвердження заходів щодо розвитку іноземного й внутрішнього туризму". Рішенням Верховної Ради України з 1 січня 2004 р. скасований готельний збір, що підвищив конкурентоспроможність готельних послуг. З метою розвитку ринку послуг, дотримання рівних прав і воль громадян прийнята постанова Кабінету Міністрів України від 17 серпня 2002 року № 1136 “Про забезпечення дотримання законодавства під час надання послуг іноземцям і особам без громадянства” щодо встановлення рівних цін і тарифів на послуги, які надаються як українцям, так і іноземцям і особам без громадянства. Це відповідає світовому досвіду й надає додатковий імпульс розвитку потужного туристичного й курортно-рекреаційного потенціалу України, збільшенню обсягів надання туристичних послуг.

У розвитку міжнародної туристичної співпраці велику роль відіграє державне регулювання у сфері туризму. В Україні воно недосконале і має такі недоліки:

1. постійна реорганізація органу державного управління (1993 р. - Державний комітет України з туризму, 1999 р. – Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму, 2001 р. – Державний департамент туризму, 2002 р. – Державна туристична адміністрація України, 2005 р. – Міністерство культури і туризму, 2006 р. – Державна служба туризму і курортів України), 2011 р. – Державне агентство з туризму і курортів, яка створює несприятливі умови для залучення іноземних інвестицій до туристичної галузі,;

2. недостатнє фінансування туристичної галузі обмежує можливості України співпрацювати з міжнародними організаціями, приймати участь у форумах, конференція, симпозіумах, які ними проводяться, що знижує позитивний імідж держави у світовому туристичному співтоваристві, веде до зменшення кількості укладених контрактів, втрати завойованих позицій на міжнародному ринку;

3. слабка нормативно-правова база для діяльності туроператорів.

Для ефективного розвитку співпраці необхідним є:

збільшення обсягу фінансування розвитку галузі на державному та регіональному рівнях ;

створення сильний виконавчий орган в галузі туризму;

при розробці законодавчих актів, що стосуються туризму, слід широко використовувати знання і досвід спеціалістів підприємств туристичної сфери;

сприяння створенню в Україні різноманітних недержавних громадських туристичних організацій, а саме асоціацій по різним напрямках туристичної діяльності (туроператорів, виставкових організацій, туристичних видань), їх входження у світові об'єднання, міжнародні організації та асоціації різного спрямування;

активізація процедури спрощення візового режиму для туристів, що прибувають до України з країн ЄС та інших економічно розвинутих країн;

вдосконалення системи підготовки та підвищення кваліфікації туристичних кадрів України через проходження відповідного навчання і стажування у спеціалізованих закладах світу;

відображення в законі «Про туризм» формування представницького обличчя України;

створення наукового центру туризму.

Лише за умови активної державної політики та узгоджених дій усіх органів державної та місцевої влади з розвитку туризму, створення сприятливих правил гри, сприйняття міжнародного туризму як форми розвитку інтеграційних комунікацій, туризм стане потужною національною індустрією, а міжнародні відносини стійкими та міцними.