Тема 2. Принципи державної політики та правове регулювання у сфері охорони земель

1. Основні принципи державної політики у сфері охорони земель

Відповідно до Конституції України земля є основним національним багатством і перебуває під особливою охороною держави. Закріплення в Основному Законі вимоги щодо охорони земель свідчить про виключну важливість земельних ресурсів у всіх сферах життєдіяльності, про запровадження державою особливих правових режимів та принципів щодо охорони земель як природного ресурсу, порівняно з іншими об’єктами нерухомості. Таке конституційне положення знайшло своє відображення та деталізацію у нормах Земельного кодексу України. Узагальнені вимоги до охорони земель містяться у Земельному кодексі України. Глава 26 відображає завдання, зміст і порядок охорони земель. Відповідно до Земельного кодексу України, охорона земель – це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. Завданнями охорони земель є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель Відповідно до статті 164 Земельного кодексу України, охорона земель включає:

• обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування;
  
• захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб;
  
• захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів; 
  
• збереження природних водно-болотних угідь; 
  
• попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів; 
  
• консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь. 
  

• забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу;
• пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні землі як просторового базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва;
  
• відшкодування збитків, заподіяних порушенням законодавства України про охорону земель;
  
• нормування і планомірне обмеження впливу господарської діяльності на земельні ресурси;
  
• поєднання заходів економічного стимулювання та юридичної відповідальності в галузі охорони земель;
  
• публічність у вирішенні питань охорони земель, використанні коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів на охорону земель. 
  

Передбачено системність та комплексність заходів у сфері охорони земель. До такої системи заходів належать державна комплексна система спостережень, розробка загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель, розробка документації із землеустрою, створення екологічної мережі, здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування земель, економічне стимулювання землеохоронної діяльності суб’єктів господарювання, стандартизація та нормування використання земель з метою їх захисту. Встановлено перелік вимог до власників та користувачів земельних ділянок щодо охорони земель під час здійснення ними господарської діяльності. Особлива увага приділяється стану земель сільськогосподарського призначення, у тому числі охорони родючості грунтів. Фінансування заходів з охорони земель передбачається за рахунок коштів Державною бюджету України (витрати на загальнодержавні програми, заходи усунення негативного впливу на земельні ресурси, будівництво протиерозійних та гідротехнічних споруд, створення лісонасаджень, обстеження грунтів), місцевих бюджетів (витрати на регіональні програми, освоєння земель для господарських потреб, поліпшення угідь, відновлення господарської цінності земель, порушеної не з вини землекористувачів), а також за рахунок коштів землевласників та землекористувачів (протиерозійні заходи на їхніх ділянках, підвищення родючості грунтів, запобігання заростанню угідь бур’янами та чагарниками).

Охорона земель включає:

• обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування;
  
• захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необгрунтованого їхнього вилучення для інших потреб;
  
• захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;
  
• збереження природних водно-болотних угідь;
  
• попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів;
  
• консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь.
  

Організація охорони земель від негативних впливів стає нині одним з головних напрямів підвищення ефективності виробництва. Особливе значення в організації охорони земель має:

• зміна споживацького світогляду всієї людської спільноти у ставленні до природи взагалі і до земельних ресурсів, зокрема;
  
• удосконалення організаційних засад охорони земель;
  
• удосконалення нормативно-правової бази і нормативно- технічного забезпечення використання та охорони земель;
  
• удосконалення нормативів впливу техногенних факторів на стан земель і розмірів плати за її забруднення;
  
• удосконалення економічних регуляторів охорони земель;
  
• розробка і впровадження екологічного страхування;
  
• кардинальне реформування наукових досліджень у галузі використання та охорони земель;
  
• запровадження інноваційної моделі розвитку землекористування.

Однією з основних причин виникнення проблеми нераціонального використання земель та їх неналежної охорони є відсутність досконалої системи нормативно-правових актів, які б реально регламентували науково обґрунтоване екологічно та економічно припустиме використання земель в умовах наявності значної кількості дрібних землеволодінь і землекористувань. Охорона та раціональне використання земель є одним із найголовніших завдань суспільства, оскільки продукти харчування, одержані за рахунок використання землі, становлять 98%. 

Забезпечення екологічної складової у процесі використання земель сільськогосподарського призначення є визначальною складовою політики держави, адже найбільший рівень забруднення навколишнього природного середовища, так само як і низка інших антропогенних впливів на довкілля, спостерігається, передусім, внаслідок втручання людини. З огляду на такий стан речей, багато як світових так і вітчизняних державних орієнтирів передбачають формування екологобезпечного аграрного землекористування.

Потреба у системі регулювання та контролю за виконанням визначених умов у сфері охорони земель та охорони навколишнього природного середовища загалом спричинена доволі значним рівнем несприятливого впливу на довкілля, а саме на: атмосферу, біорізноманіття, земельні та водні ресурси тощо, а також ймовірними негативними ефектами для суспільства та природи. Так, виникнення несприятливих впливів екологічного характеру в аграрному землекористуванні зумовлено розповсюдженням монокультури та «ґрунтовтомами». Зокрема, порушення стійкості агроекосистем відбувається через дію несприятливих техногенно-антропогенних впливів, які погано позначаються на екологічних характеристиках цих систем.

Екодестабілізуюча дія певних означених чинників в агарній сфері на людей, флору та фауну, відображається з огляду на рівень упорядкування агроекоситсем. На молекулярно-генетичному рівні ключовим негативним аспектом є можливі мутації, які виникатимуть внаслідок людської діяльності в аграрній сфері. Так само вагомим є вплив техніко-технологічного чинника в процесі ведення сільського господарства на стан агроекосистем, зокрема збільшення щільності ґрунту, його забруднення тощо.

З огляду на означені небезпеки й можливі ризики, забезпечення екобезпеки у сфері використання земель можливо гарантувати у разі ліквідації загроз несприятливого та ризикованого впливу на землі. Так, система управління земельними ресурсами в сільському господарстві функціонує з метою скорочення чи повної ліквідації впливів несприятливого характеру (мал. 1).

Мал.1. Основні чинники небезпечного впливу на землі сільськогосподарського призначення

 В управлінській структурі у сфері земельних відносин, передусім, вагомим є територіально-просторовий аспект формування екологобезпечного аграрного землекористування. Розв’язання майже кожного екологічного проблемного аспекту у сфері землекористування повинне відбуватися з огляду на врахування територіально-просторового розміщення земельних ділянок, їх розмірів та меж. Реалізація задач та ухвалення рішень в управлінській сфері щодо системи регулювання землекористування є доволі багатогранними та розмаїтими за своєю функціональною спрямованістю. Частина таких управлінських дій забезпечують покращення якісного стану довкілля в межах усієї країни у контексті дотримання цільових орієнтирів державних програм сталого розвитку. Інша частина цих управлінських дій орієнтовані на регіональний рівень, приміром, передбачають реабілітацією радіоактивно забруднених територій. Не менш вагомими є управлінські дії, які орієнтовані на упорядкування у сфері землекористування на місцевому рівні (визначена земельна ділянка, розташована у конкретному місці проживання чи роботи людей).

Водночас, з-поміж задач екології виділяють реалізацію встановлених вимог щодо збалансованої роботи екосистем та врахування ймовірних її реакцій на вплив людської та господарської діяльності на стан навколишнього природного середовища. У такому разі сталість агроекосистем забезпечуватиметься адекватною концесією обсягів отриманої сільгосппродукції, її якісних характеристик, кількості використаного ресурсного забезпечення та дозволених потенційних порушень у стані довкілля.

Отже, питання оцінки екологічної безпеки аграрного землекористування варто вивчати винятково з огляду на концептуальні домінанти такої безпеки, де визначальним орієнтиром є якісні характеристики агроекосистем, які забезпечуються дотриманням її ключової функції – можливості самостійного відтворення й відновлення. У цьому зв’язку, найбільш доцільно використовувати вплив антропогенного навантаження аграрного землекористування на біосферу та його рівень, що врешті решт відображається на відтворювальній здатності агроекосистеми та стійкості ландшафтів.

2. Правове регулювання охорони земель в Україні

Законодавче визначення охорони земель закріплено у ст. 162 Земельного кодексу України  (далі – ЗК України) і розглядається як система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилучення земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історикокультурного призначення. При цьому варто зауважити, що у тих випадках, коли заходи з охорони земель отримують правове закріплення, правомірно говорити про правову охорону земель.

 В науковій юридичній літературі пропонується доктринальне визначення правової охорони земель сільськогосподарського призначення як комплекс ґрунтозахисних, економічних, нормативно-технічних та державно-правових засобів, спрямованих на збереження та відтворення родючості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогосподарського виробництва з дотриманням ґрунтозахисних технологій та забезпечення екологічної безпеки довкілля .

 У цьому визначенні простежується позиція, згідно якої правова охорона земель сільськогосподарського призначення охоплює не лише консервативну охорону земель, тобто збереження та запобігання їх погіршення, а й відновлення та поліпшення стану земель сільськогосподарського призначення, складовою яких є ґрунти. Відповідно до ст. 168 ЗК України ґрунти є об’єктом особливої охорони. Посилення вимог до правової охорони ґрунтів обумовлюється рядом причин. Серед основних причин погіршення стану ґрунтового покриву земельних ділянок, на наш погляд, варто виділити наступні: відсутність належної стратегії в землекористуванні та охороні ґрунтів; нехтування концепцією сталого землекористування; недієздатність національних і галузевих та відсутність регіональних програм охорони ґрунтів; ігнорування проблем ресурсно-комплексного підходу до розвитку сільських територій у процесі земельних трансформацій тощо. Крім цього, практично не формується методологія, критерії, нормативи та принципи ґрунтоохоронного впорядкування сучасних агроландшафтів, а також правові, економічні та соціальні передумови збереження та родючості ґрунтів .

 Посилення правової охорони ґрунтів обумовлюється тим, що ґрунт як природна субстанція може бути вилучений з поверхні землі і перенесений на інше місце. Це може негативно позначитися на цільовому використання земель сільськогосподарського призначення, заподіяти істотну шкоду земельній ділянці, зменшити її економічну та екологічну цінність. У зв’язку з цим на законодавчому рівні забороняється землевласникам та землекористувачам здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель (ст. 168 ЗК України). Таким чином, особливістю правової охорони земель сільськогосподарського призначення є запровадження в законодавстві посиленої охорони ґрунтів як структурної характеристики земель сільськогосподарського призначення. Одним із елементів охорони земель є її зміст, який являє собою сукупність правових, організаційних, 50 економічних та інших заходів щодо охорони земель. Стаття 164 ЗК України зазначені заходи класифікує на певні групи. 

Закон України «Про охорону земель» зміст охорони земель розглядає через призму системи заходів у галузі охорони земель, а саме: державну комплексну систему спостережень; розробку загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель, документації із землеустрою в галузі охорони земель; створення екологічної мережі; здійснення природно-сільськогосподарського, екологоекономічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель; економічне стимулювання впровадження заходів щодо охорони та використання земель і підвищення родючості ґрунтів; стандартизацію і нормування (ст. 22). В доктрині земельного права України  пропонується здійснювати наступну класифікацію засобів щодо охорони земель сільськогосподарського призначення:

 1) ґрунтозахисні засоби (захист земель від водної та вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочування, висушування, забруднення, ущільнення та інших негативних процесів); 

2) організаційно технічні засоби (знімання, використання і збереження родючого шару ґрунту при проведені робіт, пов’язаних із порушенням земель; рекультивація порушених земель, консервація деградованих сільськогосподарських угідь, раціональна організація території); 

3) економічні засоби (фінансування заходів щодо відновлення якості порушених земель, здійснення консервації земель за рахунок коштів державного бюджету, відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва та спрямування відповідних коштів на підвищення родючості ґрунтів, поліпшення сільськогосподарських угідь та їх охорону; звільнення від сплати земельного податку на період освоєння невикористовуваних земель та поліпшення їх якості);

 4) нормативно-технічні засоби (дотримання встановлених норм відведення земельних ділянок, дотримання стандартів та нормативно-технічних документів щодо охорони земель, нормування відведення земельних ділянок, дотримання нормативно-технічних вимог проектів відведення земельних ділянок та проектно-кошторисних показників розміщення на цих землях виробничих, комунальних та інших об’єктів); 

5) юридичні засоби (наявність нормативно-правових норм регулюючого характеру; здійснення моніторингу за станом охорони сільськогосподарських угідь; проведення агрохімічної паспортизації земель; здійснення контролю за дотриманням чинного земельного законодавства в цій сфері; застосування юридичної відповідальності).

3. Удосконалення механiзму управлiння в сферi використання та охорони земель

Створення сучасної, прозорої i дiєвої системи управлiння у сферi використання та охорони земель сiльськогосподарського призначення державної власностi, спрямованої на забезпечення захисту iнтересiв суспiльства, територiальних громад та держави, а також рацiонального та ефективного функцiонування земель сiльськогосподарського призначення з урахуванням потреб розвитку населених пунктiв, запобiгання деградацiї земель, необхiдностi забезпечення продовольчої безпеки держави.

Вiдповiдно до прийнятої стратегiї передбачено такi заходи:

·                        впровадження засад стратегiчного менеджменту в систему управлiння у сферi використання i охорони земель сiльськогосподарського призначення державної власностi;

·                        забезпечення оптимального використання земель, зокрема, з урахуванням регiональних програм i планiв розвитку територiй, генеральних планiв населених пунктiв;

·                        пiдвищення рiвня прозоростi та публiчностi пiд час формування та реалiзацiї державної земельної полiтики;

·                        пiдвищення рiвня обiзнаностi населення, землевласникiв i землекористувачiв щодо проблем деградацiї земель та сталого землекористування;

·                        запобiгання деградацiйним процесам ґрунтового покриву, пiдвищення рiвня родючостi ґрунтiв;

·                        проведення рекультивацiї порушених земель.

Прiоритетами управлiння у сферi використання та охорони земель сiльськогосподарського призначення державної власностi та розпорядження ними, зокрема, є:

        забезпечення паритету iнтересiв суспiльства, територiальних громад та держави пiд час здiйснення повноважень з розпорядження землями;

        передача земельних дiлянок сiльськогосподарського призначення державної власностi переважно на умовах оренди на строк не бiльш як сiм рокiв;

        забезпечення здiйснення заходiв з охорони земель, збереження, вiдтворення родючостi ґрунтiв;

        забезпечення вiдкритостi, прогнозованостi, прозоростi, передбачуваностi, послiдовностi дiяльностi Мiнагрополiтики та Держгеокадастру пiд час формування та реалiзацiї державної полiтики у сферi земельних вiдносин;

        запобiгання виникненню корупцiйних факторiв.

Вiдповiдно, до  повноважень Держгеокадастру додається проведення монiторингу та оцiнки результативностi . Також Держгеокадастр та його територiальнi органидля забезпечення здiйснення заходiв з охорони та рацiонального використання земель повиннi разом iз виконанням визначених законодавством повноважень:

- здiйснювати державний контроль за використанням та охороною земель шляхом проведенняперевiрок за результатами монiторингу земель;

- перевiряти стан використання сiножатей, пасовищ та перелогiв з метою виявлення фактiв їх незаконного розорювання;

- переглянути дiючi договори оренди земель сiльськогосподарського призначення державної власностi з метою приведення їх у вiдповiднiсть з вимогами законодавства та напрямами цiєї Стратегiї з урахуванням Закону України “Про оренду землi”;

- забезпечувати розiрвання договорiв оренди земель сiльськогосподарського призначення державної власностi, що укладенi з порушенням вимог законодавства, зокрема у разi заниження нормативної грошової оцiнки або несплати орендної плати у строки, встановленi договором.

Для реалiзацiї Стратегiї в частинi контролю за використанням та охороною земель необхiдно розробити проекти нормативно-правових актiв щодо:

• перегляду принципiв формування, наповнення та використання цiльових фондiв для здiйснення заходiв з охорони земель;

• усунення дублювання функцiй державного контролю за використанням та охороною земель та державного екологiчного контролю, встановивши, що державний контроль за використанням та охороною земель усiх категорiй та форм власностi, а також за збереженням родючостi ґрунтiв має здiйснювати виключно Держгеокадастр та його територiальнi органи;

• посилення адмiнiстративної вiдповiдальностi за порушення вимог земельного законодавства та недотримання заходiв з охорони земель i збереження ґрунтiв шляхом пiдвищення адмiнiстративних штрафiв;

• встановлення чiткого порядку дiй державних iнспекторiв з контролю за використанням та охороною земель пiд час здiйснення контролю.