Лекція 7. Обмежуючі параметри та рівні координації економічного контролю

1. Аналіз нормативно-правового забезпечення контролю та виявлення системних недоліків законодавчого регулювання

1. Аналіз нормативно-правового забезпечення контролю та виявлення системних недоліків законодавчого регулювання

 

Для забезпечення доброчесного та ефективного управління фінансами, потрібно три ключових елементи:

1. Потужне та чітко структуроване міністерство фінансів, котре володіє достатньою адміністративною спроможністю, підкріпленою нормативною базою, яка дозволяє в повному обсязі виконувати його.

2. Системи державного внутрішнього фінансового контролю, що включають фінансове управління і контроль та внутрішній аудит, у всій системі публічного врядування.

3. Незалежну та професійну Вищу аудиторську інституцію, яка функціонує в нормативному полі, що дозволяє проводити високоякісні аудити установ та організацій державного сектору.

Система контролю в Україні

Процеси	Орган
Державний зовнішній фінансовий контроль	Верховна Рада України	здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, а також за використанням коштів міжнародної технічної допомоги
	Кабінет Міністрів України	розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання
Зовнішній незалежний фінансовий аудит	Рахункова палата України	діяльність спрямована на забезпечення ефективного використання публічних коштів шляхом фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів; здійснює контроль за надходженням та використанням коштів Державного бюджету України, у тому числі за утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу, ефективністю управління коштами державного бюджету, використанням коштів місцевих бюджетів у частині трансфертів, що надаються з державного бюджету
Державний фінансовий контроль (централізований)	Державна аудиторська служба України	забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю
	Державна казначейська служба України	відповідає за правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової та бюджетної звітності
	Державна фіскальна служба України	здійснює контроль за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів, митних та інших платежів
Державний внутрішній фінансовий контроль (децентралізований)	Міністерство фінансів України	забезпечує формування та реалізацію державної фінансової та бюджетної політики, єдиної державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства; координує та спрямовує діяльність органів виконавчої влади, уповноважених на проведення контролю за дотриманням бюджетного законодавства; визначає основні організаційно-методичні засади та дає оцінку функціонуванню систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту
Внутрішній контроль	Керівники Центральних органів виконавчої влади	на рівні центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) реалізація політики ДВФК покладається на міністрів та керівників інших органів виконавчої влади в частині створення підрозділів внутрішнього аудиту та забезпечення проведення внутрішнього аудиту в міністерствах та інших ЦОВВ, тобто в забезпеченні функціонування внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту. Формування політики ДВФК в частині гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту покладається на Департамент гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю Міністерства фінансів України
Внутрішній аудит	Підрозділи внутрішнього аудиту	на місцевому рівні регламентація функціонування внутрішнього аудиту має рекомендаційний характер та не передбачає обов’язковості створення підрозділів внутрішнього аудиту органами місцевого самоврядування. Основний акцент робиться на централізований державний фінансовий контроль, що реалізовується ДАСУ в частині контролю за використанням бюджетних коштів, ДКСУ в межах забезпечення правильності ведення бухгалтерського обліку, та ДФСУ в контролі за бюджетними надходженнями

 

Основні елементи системи контролю та аудиту в бюджетному процесі визначені у Бюджетному кодексі України – передбачають здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, незалежний контроль від імені Верховної Ради України, який реалізовує Рахункова палата України, та наскрізну систему внутрішнього контролю та аудиту в усіх розпорядників коштів.

СИСТЕМА ДЕРЖАВНОГО ВНУТРІШНЬОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

Державний внутрішній фінансовий контроль в Україні перебуває в процесі системного становлення. Зараз все ще триває перехід від карально-наглядового функціонального підходу в державному фінансовому контролі до системи контролю, спрямованої на формування управлінської культури, що передбачає досягнення чітко визначених результатів та забезпечення ефективного використання коштів платників податків.

Цей перехід було означено ухваленням Кабінетом Міністрів України Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року. В документі визначено основні напрямки розвитку та обов’язкові елементи системи ДВФК, що мали на меті створення злагодженого механізму управління і контролю, спрямованого на забезпечення належного (законного, економічного, ефективного, результативного та прозорого) управління державними фінансами, а відтак підвищення ефективності використання публічних коштів.

З ратифікацією Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами Україна взяла на себе зобов’язання подальшого розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю шляхом гармонізації з міжнародно визнаними стандартами:

- Інститут внутрішніх аудиторів (IIA);

- Міжнародна федерація бухгалтерів (IFAC);

- INTOSAI;

- методологіями, а також найкращою практикою ЄС щодо внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в державних органах.

В нормативному полі контролю за використанням публічних фінансів в Україні закріплено дві форми ДВФК:

(1) державний фінансовий контроль, який є внутрішнім контролем в системі органів виконавчої влади, та, де-факто, «зовнішнім» урядовим контролем щодо суб’єктів господарювання, головних розпорядників бюджетних коштів;

(2) державний внутрішній фінансовий контроль – як злагоджена система трьох засадничих складових – внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації.

Відтак, згідно з чинним українським законодавством, державний фінансовий контроль слід розглядати як централізований державний фінансовий контроль, а ДВФК – як децентралізований державний фінансовий контроль.

Відсутність чіткого законодавчого визначення понять «державний фінансовий контроль» та «державний внутрішній фінансовий контроль» не сприяє формуванню єдиного уніфікованого розуміння фінансового контролю в публічному секторі. Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» - своїми положеннями регламентує діяльність органу державного фінансового контролю, не визначаючи засадничі складові системи державного фінансового контролю в цілому. У Законі України закріплено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Таким органом, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України, визначається Державна аудиторська служба. Норми Положення розширюють повноваження органу державного фінансового контролю і визначають Державну аудиторську службу відповідальною не лише за реалізацію державного фінансового контролю, але і за формування державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Водночас, формування та реалізація державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного внутрішнього фінансового контролю належить до компетенцій Міністерства фінансів.

ДАСУ формує політику централізованого аспекту ДВФК, а Мінфін – децентралізованого. На цьому етапі формування системи державного внутрішнього фінансового контролю в публічному секторі України превалює централізований контроль, оскільки організаційна структура системи децентралізованого державного фінансового контролю ще недостатньо розвинена та потребує суттєвого вдосконалення в частині інституційного забезпечення втілення нормативних вимог. Затверджена Кабміном Стратегія реформування системи управління публічними фінансами на 2017-2020, визначала основні завдання розвитку системи урядового фінансового контролю:

РОЗВИТОК СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО ВНУТРІШНЬОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ	ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ
Забезпечення функціонування центрального підрозділу гармонізації у структурі Мінфіну; Посилення ефективності внутрішнього аудиту; Впровадження внутрішнього контролю, узгодженого з реалізацією Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки.	Посилення інституційної спроможності Держаудитслужби щодо проведення державних фінансових аудитів (спеціалізованих аудитів); Підвищення ефективності фінансового інспектування

 

Чинна система державного внутрішнього фінансового контролю базується на нормативно-правових актах, що безпосередньо регулюють діяльність органів контролю. Регламентації самої структури ДВФК та чітко виписаних базових понять системи урядового контролю немає ані в Бюджетному кодексі, ані в інших законах.

Загальний нарис системи ДВФК на концептуальному рівні прописаний в Концепції розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю до 2017 року, де централізований та децентралізований державний фінансовий контроль розглядається в єдиній системі державного внутрішнього фінансового контролю. Стратегія реформування управління державними фінансами на 2017-2020 роки надалі закріпила поняттєвий розподіл на державний фінансовий контроль та державний внутрішній фінансовий контроль, не об’єднуючи ці системи контролю в єдину систему урядового контролю, відповідно до міжнародних стандартів ДВФК. Це породжує неоднозначність в трактуванні природи та засадничих норм функціонування централізованого та децентралізованого державного фінансового контролю, як цілісної системи.

Чинна національна система нормативно-правового регулювання державного фінансового контролю налічує величезну кількість «розпорошених» законів і підзаконних нормативно-правових актів, що, безумовно, є істотною проблемою, оскільки це ускладнює процеси правозастосування, формує прогалини в діяльності органів державного фінансового контролю, а також уносить значний дисбаланс у фінансове законодавство. Це зумовлено тим, що державний фінансовий контроль реалізується багатьма державними органами, які використовують різні методи та порядок здійснення контролю тощо. Але головна проблема у відповідній сфері полягає у відсутності саме досконалої законодавчої бази, тобто єдиного спеціального базового закону, який би чітко закріплював правові засади державного фінансового контролю.

Процес удосконалення проблем нормативно-правового регулювання державного фінансового контролю доцільно розглядати у двох пріоритетних напрямах:

Напрямки	Етапи проведення
по-перше, спеціального	передбачає формування єдиних концептуальних засад організації та здійснення державного фінансового контролю щодо визначення складників механізму державного фінансового контролю, які не закріплено в чинному законі, тобто внесення відповідних змін до законодавства з акцентуванням уваги на вдосконаленні базових засад організації та здійснення державного фінансового контролю (нині чинного Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»), а саме:
	- визначення понятійного апарату, зокрема норм-дефініцій, які б розкривали їх юридичну сутність і забезпечували можливість їх послідовного застосування (державний фінансовий контроль, предмет, об’єкт, суб’єкт державного фінансового контролю);
	- визначення основних принципів функціонування державного фінансового контролю;
	- створення й запровадження єдиних стандартів державного фінансового контролю;
	- розмежування видів, форм і методів державного фінансового контролю;
	- розмежування державного фінансового контролю на зовнішній і внутрішній контроль;
	- оптимізація повноважень органів державного фінансового контролю (з метою недопущення дублювання з повноваженнями інших контролюючих органів) шляхом їх чіткої регламентації згідно з методами проведення контролю;
по-друге, загального	гармонізації правового поля процесуальної частини базового закону у сфері державного фінансового контролю, а саме доповнення його нормами, які закріплювали б єдині чіткі, прозорі правила, порядок здійснення державного фінансового контролю органами різних гілок влади, механізм взаємодії ф обмін інформацією між ними

 

Нормативно-правова база:

1. Конституція України. № 254к/96-ВР від 28.06.1996 р.

2. Бюджетний кодекс України. № 2456-VI від 08.07.2010 р.

3. Концепція розвитку державного внутрішнього контролю на період до 2017 року: ухвалена розпорядженням Кабміну № 158-р від 24.05.2005 р.

4. Деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту: Постанова Кабміну від 28 вересня 2011 р. № 1001.

5. Положення про Департамент гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю: наказ Міністерства фінансів України від 28.02.2017 р. № 313.

6. Про Рахункову палату: Закон України, 02.07.2015 р., № 576-VIII.

7. Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні: Закон України від 26.01.1993 р. № 2939-XII.

8. Положення про Державну аудиторську службу України: постанова Кабінету Міністрів України від 3.02.2016 р. № 43.

9. Положення про Міністерство фінансів України: Затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 р. № 375.

10. Стратегія реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки: розпорядження Кабінету Мін. України від 08.02.2017 № 142-р.

11. «Про Положення про Державну фінансову інспекцію України: Затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. № 310.

12. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Закон України (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2004, № 29, ст.367).

13. Про затвердження Методичних рекомендацій з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах: наказ Міністерства фінансів України від 14.09.2012 № 995.

14. Порядок проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів: постанова Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 р. № 698.

15. Лімська декларація керівних принципів контролю. Підписана 01.01.1977 р. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/604_001?lang=uk.

2. Координація та формування ефективної системи контролю в бюджетному процесі та господарській діяльності

2. Координація та формування ефективної системи контролю в бюджетному процесі та господарській діяльності

За досвідом провідних країн світу Австрії, Німеччини, США, Великобританії  система державного та муніципального контролю вибудувана як єдина система, що базується на спільних принципах та стандартах. Стандартизація є фактором забезпечення системності та взаємодії органів державного фінансового контролю у світовій практиці; створює організаційно-методичну основу їх спеціалізації та кооперування, надає системі властивості самоорганізації; обумовлює синергетичний ефект у системі державного фінансового контролю; виконує професійно-інтегративну функцію, що поєднує співробітників органів державного фінансового контролю.

Сучасні тенденції в українському суспільстві зумовлюють необхідність вирішення важливого питання – вдосконалення організації фінансового контролю. Державний фінансовий контроль реалізується через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування, яке проводиться у формі ревізій.

Найбільш поширеними порушеннями фінансово-бюджетної дисципліни в державі залишаються:

- порушення вимог Бюджетного кодексу в частині нецільового використання бюджетних коштів, взяття до сплати зобов’язань понад затверджені асигнування, відволікання бюджетних коштів у довготривалу дебіторську заборгованість тощо;

- зайве витрачання бюджетних коштів внаслідок оплати завищених обсягів та вартості виконаних робіт і наданих послуг;

- витрачання бюджетних коштів на придбання меблів, обладнання, автотранспорту та інших матеріальних цінностей з перевищенням граничних нормативів, а також на утримання автотранспорту понад встановлені ліміти;

- незаконна передача державного та комунального майна суб’єктам недержавної форми власності;

- незастосування обов’язкових процедур державних закупівель;

- заниження вартості активів внаслідок непроведення індексацій.

Наявність таких порушень свідчить про низьку ефективність системи державного фінансового контролю та безвідповідальне ставлення з боку багатьох розпорядників бюджетних коштів. Це є наслідком низки проблем, які створюють тенденції до зростання кількості та обсягів основних фінансових порушень.

По-перше, необхідно зазначити, що термінологічний апарат та базові питання державного фінансового контролю розроблені недостатньо. Це може бути викликане тим, що вітчизняні експерти, науковці та органи державної влади звернули увагу на необхідність ефективної системи державного фінансового контролю лише у кризовий період розвитку України. 

По-друге, недосконалість та суперечливий характер чинного законодавства і нормативно-правових актів породжує можливості по-різному трактувати та розцінювати фінансові операції, показники господарської та бюджетної діяльності. Внаслідок безсистемності у законодавчій сфері в Україні спостерігається розбалансована система контролюючих органів та дублювання їх обов’язків. Зокрема, нині в Україні фінансовий контроль здійснюють численні не пов’язані між собою органи: Рахункова палата, Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Міністерство економіки, Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг, Національний банк, Фонд державного майна, Державний комітет фінансового моніторингу та інші.

Також, система фінансового контролю практично не виконує попереджувально-профілактичної функції. Вона здебільшого констатує порушення, але в ній відсутні інструменти для їх попередження. Це говорить про наявність проблеми переважання заходів подальшого (наступного) контролю.

Необхідність подальшого удосконалення системи державного фінансового контролю полягає в першочерговості таких заходів:

законодавче врегулювання питань формування системи державного фінансового контролю, основною метою якого є забезпечення здійснення фінансового контролю, проведення внутрішнього аудиту, їх гармонізації для забезпечення якісного управління ресурсами держави на основі принципів законності, економічності, ефективності, результативності і прозорості;

визначення на основі наукового обґрунтування структури системи державного фінансового контролю, відповідних процедур регламентації її функціонування;

встановлення механізму запровадження внутрішнього аудиту в державних органах;

забезпечення тісного зв’язку системи державного фінансового контролю з бюджетним процесом;

формування дієвої системи моніторингу фінансово-господарської діяльності підприємств, які перебувають у державній або комунальній власності, для підвищення їх прибутковості й конкурентоспроможності;

створення сучасних ринкових інституцій із питань державного внутрішнього фінансового контролю.

Ефективність є важливим критерієм оцінки бюджетного контролю.

Ефективність системи бюджетного контролю обумовлює відповідний рівень соціально-економічного розвитку країни загалом, її окремих регіонів, а також суб’єктів господарювання.

Проблема визначення ефективності бюджетного контролю залишається дискусійною, що обумовлено такими факторами:

1) відсутність єдиної методологічної основи для вибору критеріїв та показників системи бюджетного контролю;

2) відсутність єдності щодо предмета оцінки (підлягає аналізу контрольний процес, система контролю чи використання бюджетних коштів їх розпорядниками);

3) відсутність рекомендацій щодо ідентифікації ефективності контролю на місцевому рівні.

Ідентифікація ефективності проведеного бюджетного контролю на місцевому рівні має низку особливостей, обумовлених впливом екзогенних та ендогенних факторів. Зокрема:

- екзогенні чинники та їх вплив – визначаються на загальнодержавному рівні;

- ендогенні чинники – є результатом співпраці органів місцевого самоврядування та територіальної громади окремого регіону.

Чинники, що впливають на ефективність проведення контролю функціонування місцевих бюджетів (Виговська Н.Г., Литвинчук І.В.)

Екзогенні чинники	Ендогенні чинники
Відсутність у органів місцевого самоврядування самостійності щодо формування та реалізації власної бюджетної політики	Недостатність зусиль органів місцевого самоврядування щодо розвитку фінансового контролю та фінансової бази на місцях
Законодавчо обмежений перелік місцевих податків і зборів; відсутність об’єктів оподаткування щодо деяких з них на багатьох територіях	Необізнаність громадян щодо норм чинного законодавства
Необхідність дотримання жорстких, централізовано встановлених загальнодержавних норм у процесі здійснення видатків	Недостатня кваліфікація кадрів в органах місцевого самоврядування
Висока залежність місцевих бюджетів від трансфертів, а особливо дотацій вирівнювання	Низька прозорість діяльності місцевих органів влади
Нормативна неврегульованість питань залучення громадян до участі в бюджетному процесі	Пасивне ставлення громадян до місцевих справ, недовіра до місцевої влади

 

Критерій результативності бюджетного контролю відображається через такі показники:

1) виявлений обсяг коштів, які використані з порушенням чинного законодавства;

2) виявлений обсяг неефективно використаних коштів;

3) кількість виявлених адміністративних правопорушень та оформлених протоколів за ними.

Основні критерії, що визначають зміст бюджетного контролю на місцевому рівні (Виговська Н.Г., Литвинчук І.В.)

Ефективність бюджетного контролю
Економічність	визначається показниками, що характеризують витрати, пов’язані зі здійсненням контролю
Результативність	визначається ступенем реалізації цілей контролю та впливом контролюючого органу на діяльність підконтрольного об’єкта
Дієвість	відображає характерні особливості діяльності контролюючих органів
Соціальний ефект	виражається впливом контролю на суспільні та економічні відносини, що є передумовою соціально-економічного розвитку
Передумови ефективного використання бюджетних коштів

Невід’ємним від критерію результативності є критерій дієвості контролю – відображає позитивний вплив, який контроль спричиняє на зміст діяльності контролюючого органу, вміння контролюючого виправляти положення, а саме забезпечити своєчасне та повне виконання підконтрольним об’єктом порад, рекомендацій, вказівок та пропозицій, а за необхідності досягти їх виконання з використанням наданих законодавством повноважень.

Критерій дієвості бюджетного контролю характеризують такі показники:

1) кількість виконаних приписів згідно з оформленими протоколами про адміністративні порушення;

2) обсяг коштів, повернутих до місцевих бюджетів та на бюджетні рахунки організацій;

3) кількість реалізованих пропозицій контролюючих органів;

4) збільшення дохідної частини чи забезпечення економії видаткової частини місцевого бюджету;

5) кількість внесених до чинного законодавства правок до чинного законодавства в результаті контролю;

6) кількість порушених кримінальних справ за фактом порушення чинного бюджетного законодавства.

Обов’язково під час визначення ефективності бюджетного контролю слід враховувати соціальний ефект, який з часом повинен стати домінуючим показником, а також є безумовним орієнтиром стабільного соціально-економічного розвитку.

Симоненко В.В. пропонує визначати ефективність контролю шляхом розрахунку таких коефіцієнтів:

1) коефіцієнт інтенсивності роботи контролера;

2) коефіцієнт результативності контролю;

3) коефіцієнт дієвості контролю;

4) коефіцієнт окупності роботи контролера.

Показники ефективності здійснення бюджетного контролю

№	Коефіцієнт	Формула	Визначення
1	Коефіцієнт інтенсивності роботи контролера (КІР)	КІР = Кн/Кф	Кн – кількість контрольних заходів, вжитих контролером; Кф – кількість контрольних заходів, вжитих контролюючими органами загалом
2	Коефіцієнт результативності контролю (КР)	КР = Он/Оп	Он – обсяг нецільового використання бюджетних коштів, виявлений в результаті контролю; Оп – обсяг коштів, підданих перевірці
3	Коефіцієнт дієвості контролю (КДК)	КДК = Осф/Он	Осф – обсяг коштів, повернутих до бюджету за результатами контролю; Он – обсяг нецільового використання коштів, виявлений в результаті контролю
4	Коефіцієнт окупності роботи контролера (КОР)	КОР = Осф/Окук	Осф – обсяг коштів, повернутих до бюджету в результаті контролю, в розрахунку на одного контролера; Окук – обсяг коштів, витрачених на утримання контролера
5	Рівень повноти виконання контролюючим органом покладених на нього функцій (Р)	Р = (Ффакт/Ф)*100%	Ффакт – кількість фактично виконуваних функцій; Ф – кількість функцій, належних до виконання контролюю- чим органом
6	Сукупний ризик здійснення неефективного контролю (СРзнк)	Срзнк = Рпіск*Рнвкд*Рнвок	Рпіск – ризик помилкової ідентифікації суб’єктів контролю; Рнвкд – ризик неякісного виконання контрольних дій; Рнвок – ризик неправильного вибору суб’єктів контролю

 

Розрахунок таких показників дасть можливість оцінити рівень ефективності здійснення бюджетного контролю, але за умови достовірності даних та порівняння зазначених показників в динаміці.

Ефективність бюджетного контролю прямо залежить від результативності діяльності контролюючих органів. Досить часто результативність контролюючих органів визначають через порівняння фактичних результатів їх діяльності. Наприклад, ефективність роботи Державної казначейської служби України визначається кількістю попереджених фінансових порушень.

Дрозд І.К. та Шевчук В.О. наголошували – що є потреба розрахунку інтегрального показника ефективності, який би об’єднував попередні часткові показники в єдину систему. Зокрема, на необхідності розрахунку сукупного рівня ризику здійснення неефективного контролю та сукупного інтегрального показника ефективності.

Виходячи з показників та критеріїв ефективності бюджетного контролю на місцевому рівні доцільно уточнити такі напрями оцінки ефективності місцевих фінансів:

1) оцінка результативності витрачання коштів, тобто віддача від витрачання коштів;

2) оцінка можливості зниження рівня недоцільних бюджетних витрат;

3) оцінка доцільності фінансових витрат;

4) оцінка законності та цільового характеру фінансування;

5) контроль повноти та своєчасності бюджетних витрат (тобто, їх адресність і терміновість);

6) оцінка обґрунтованості нормативів витрачання засобів (корисність, що доводиться на одиницю витрачених засобів;

7) оцінка прогресивності методів фінансово-господарської діяльності.;

8) доцільність застосування структурно-логічної моделі взаємодії у системі фінансового контролю та бюджетної карти контролю за формуванням та використанням коштів місцевих бюджетів. Застосування бюджетної карти контролю сприятиме підвищенню точності та оперативності здійснення бюджетного контролю, дає змогу виявити резерви більш ефективного використання коштів місцевих бюджетів. Метою бюджетної карти контролю є узагальнення фінансового потенціалу області, підвищення результативності, ефективності та прозорості використання бюджетних ресурсів коштів, фондів, аналіз джерел фінансового забезпечення та координація фінансових потоків регіону. Запропоновану бюджетну карту контролю доцільно складати за такими розділами, як обсяг фінансових ресурсів, фінансове забезпечення бюджетних програм, джерела надходжень.

3. Норма контролю як підстава встановлення результатів контролю

3. Норма контролю як підстава встановлення результатів контролю

Господарська діяльність є ефективною, коли вона здійснюється в межах виконання поставлених завдань, а ті, у свою чергу, кореспондуються з сформульованою метою діяльності суб’єкта господарювання. Визначення ефективності управлінських рішень є можливим завдяки встановленню норм (бажаних параметрів), досягнення яких свідчитиме про ефективне проведення господарського процесу через адекватне виконання прийнятих управлінських рішень. Проте, здійснення господарської діяльності майже завжди супроводжується господарськими порушеннями, які виникають або в наслідок непрофесійності, або в наслідок навмисних дій. В окремих випадках під час господарської діяльності порушення виникають в наслідок недостатньої регламентації здійснення окремих господарських операцій.

Для інтерпретації сутності та моделювання контрольних дій важливе значення має питання про джерела формування норм контролю та інформації, що описує фактичний перебіг контрольованих процесів. Користуючись притаманною контролю властивістю порівняння кількох величин, суб'єкти контролю одержують можливість пізнавати суспільно-господарські ситуації, мають певний вплив на рівень економічних показників, а отже  керувати ними. У зв'язку з цим виникає необхідність формування норм контролю. Найбільш комплексні дослідження з питань обґрунтування норм контролю як базису порівняння одержаних параметрів об’єктів, що контролюються.

Проблема норми багатогранна, зміст поняття "норма" у представників різних теоретичних напрямів неоднозначний, що свідчить про складність і недостатність визначення самого по­няття та суттєвість відмінностей в їх теоретичній оцінці.

Дрозд  І.К. провела дослідження генезису формування теоретичних поглядів на норму і визначила, що „норма для будь-якої економічної системи – це засіб регуляції дій об’єктів системи, що закріплює такі дії....”.

Бардаш С.В. – норма як процес, що визначає оптимальний режим функціональної діяльності може бути такою лише за умови чіткої регламентації усього процесу, в якому його окрема складова (стадія, процедура, дія) також є унормованою. Таке розуміння норми може знайти застосування лише до локального явища з обов’язковим перманентним контролем такої функціональної діяльності. Норма має бути обов’язковою для суб’єктів господарювання економічної системи, а не найбільш характерною для більшості представників економічної системи.

Шевчука В.О., «норми контролю, це: величини, що визначають цільові орієнтири та обмежуючі параметри діяльності, дотримання яких забезпечує досягнення поставлених цілей. Нормами контролю в певних умовах стають і фактичні величини. Вони мусять мати кілька вимірів, найважливішими з яких є їх якісні та кількісні параметри».

Бардаш С.В., «норма господарського контролю – це господарська правова характеристика параметрів об’єкта контролю або дій суб’єкта (суб’єктів) господарювання в господарській системі, або дій відносно об’єктів, які забезпечують або формують результат діяльності суб’єкта господарювання».

Поділ норм за видами:

правові;

економічні.

Але, виділення  суто економічної норми в межах реалізації повноважень суб’єктами державного контролю є недоцільним. Мабуть це пов’язано з відсутністю тлумачення терміну „економічна норма”. Вважаємо, що еталонні параметри явищ економічного характеру існують лише в абстрактних моделях на рівні їх побудови та теоретичного функціонування. Економічна норма може існувати як результат взаємовпливів та взаємодії таких економічних чинників як рентабельність, конкуренція, попит, пропозиція тощо. Зрозуміло, що не існує конкуренції, попиту і пропозиції, як явищ абстрактних, вільних від впливу соціально-природних чинників, умов та особливостей діяльності суб’єктів господарювання, функціонування яких безпосередньо залежить від правових норм господарювання.

В практичній діяльності суб’єктів господарювання не може існувати суто економічних норм, які не мають правового змісту. Адже право завжди регулює типові ситуації, притаманні більшості відносин, які виникають на практиці. Воно базується на основних керівних началах, - принципах права, які виражають тенденції і потреби суспільства, що визначають суть системи, галузі або інституту права і в результаті їх правового закріплення мають загальнообов’язкове значення.

І.К. Дрозд зазначає, що: „Взаємозв’язок  ... правової норми з економічною дозволяє виявити невідповідності та надати загальну характеристику процесу господарського середовища”. Проте, правові норми не мають наближатися до економічних, адже вони (норми) встановлюють первинні параметри для функціонування суб’єктів господарювання та створюють правовий базис встановлення економічних норм. І якщо зараз економічною нормою є заниження розмірів легітимно виплаченої заробітної плати, ухилення від сплати податків тощо, це не повинно означати, що правова норма має наблизитися до таких, так званих економічних норм та визнати такі дії легітимними. Питання постійного взаємозв’язку норм має здійснюватися не на рівні органів контролю як органів виконавчої влади, а на рівні законодавчої влади за результатами спільної співпраці органів контролю та інших органів виконавчої влади та профільних комітетів законодавчої влади. Адже полеміка про невідповідність правових та економічних норм не здійснює позитивного впливу на роботу посадових осіб органів державного контролю. 

Складність здійснення контролю фактів господарського життя обумовлюється тим, що в умовах трансформації господарських відносин відбувається закономірна модифікація формування норм контролю.

Може бути поділ норм на:

правові;

економічні;

політичні;

релігійні;

організаційні тощо.

Бардаш С.В. важає:

а) що з позицій господарського контролю, в правовій державі є базові норми – правові, які у свою чергу, в залежності від сфери регулювання мають поділятися на господарсько-правові та організаційно-правові, які є складовою нормоіснування як базового елементу державного будівництва й державної політики, та яка скерована на цілеспрямоване управління та розвиток національної господарської системи;

б) окремо слід зазначити про існування технологічних і технічних норм, які не мають правового характеру, проте їх існування має велике значення для контрольної діяльності.

Отже, ефективність господарського контролю як функції управління досягається лише завдяки господарсько-правовим нормам, відхилення від яких свідчить про неналежне виконання управлінських рішень у сфері господарювання.

Порівняння є визначальним в оцінці встановлених параметрів об’єктів, стан яких контролюється. Порівняння є можливим лише за умов наявності інформації, відносно якої можна виконати співставлення. Можливість встановлення відхилень від норм дозволяє давати економічну і правову оцінку результатам контролю.

У фаховій літературі існує декілька підходів до формування норм – Шевчук В.О.

зазначає, що  існує два основних джерела надходження необхідних для контролю даних: - використання вже наявної, раніше сформованої інформації; - цілеспрямованого формування інформації спеціально з метою здійснення контролю
Еталонні норми контролю	використовуються в ситуаціях, коли показники досліджуваного об'єкта порівнюються з певною величиною, яка виконує роль зразка (стандарту) тощо
	За своїм походженням такі норми можуть бути: - запозичені з об'єктивної реальності; - спеціально змодельовані для того, щоб за допомогою них визначати цільові орієнтири та обмежуючі параметри розвитку об'єкта
Релевантні фактичні дані для контролю	одержують завдяки здійсненню функції обліку та шляхом спеціальних спостережень, здійснюваних контролюючим суб'єктом, які мають заздалегідь визначену мету, доцільність і засоби
Інформаційне забезпечення контролю	- дані про наявність ресурсів (майна), що належать господарюючим суб'єктам, документально зафіксовані за допомогою обліку; - дані, які формуються безпосередньо суб'єктами контролю під час обстеження і фіксації фактичної наявності ресурсів (майна)

 

Основними нормами діяльності суб’єктів господарювання є господарсько-правові норми, під якими слід розуміти індивідуально не персоніфіковані правила у сфері господарювання, встановлені в офіційному порядку і зафіксовані в спеціальних правових документах.

На даний час господарсько-правові норми поділяються на:

№	Норми	Приклади
1	норми-заборони	наприклад, заборона здійснення підприємницької діяльності органам державної влади та органам місцевого самоврядування
2	норми-принципи	загальні принципи господарювання – ст. 6 ГКУ; принцип свободи підприємницької діяльності – ст. 44 ГКУ, принципи зовнішньоекономічної діяльності – ст.2 Закону „Про зовнішньоекономічну діяльність”;
3	норми-визначення	більшість прийнятих протягом останніх 6-ти років законів має спеціальну статтю „Визначення термінів”
4	компетенційні норми	наприклад, про компетенцію Антимонопольного комітету, Національного банку України тощо
5	техніко-економічні норми	визначають порядок здійснення певних технологічних процесів, параметри і вихідні величини господарської діяльності: норми амортизаційних відрахувань, державні стандарти, державні будівельні норми та правила, технічні умови тощо
6	норми-рекомендації	не будучи юридично обов’язковими для суб’єктів господарювання, орієнтують їх на бажану для суспільства (держави) поведінку у сфері господарювання): примірні статути, примірні договори тощо

 

На сьогоднішній день наділення суб’єктів господарювання широкими повноваженнями призвело до того, що техніко-економічні норми та норми-рекомендації практично не виконуються. Головною причиною такого становища є їх недосконалість або недостатність контролю за їх дотриманням.

Отже, встановлення господарсько-правових норм, а також контроль їх дотримання дозволяє визнати встановлені відхилення від таких норм господарськими порушеннями. Існування таких правопорушень знаходиться в площині невідповідності господарсько-правовим нормам, що встановлені органами законодавчої та виконавчої влади, органами самоврядування, органами контролю та є обов’язковими до виконання. Разом з тим існує й низка господарських порушень, які неохоплені господарсько-правовими нормами або є нерегламентованими внутрішньогосподарськими розпорядчими документами, проте мають негативний вплив на господарську діяльність (процеси і результати). Є й інші норми, які правниками не відносяться до господарсько-правових норм. Такими нормами є внутрішні організаційні регламенти, наприклад: положення про структурні підрозділи, посадові інструкції, положення про оплату праці на підприємстві, накази та розпорядження керівника суб’єкта господарювання тощо.

Аналізуючи погляди вітчизняних вчених на природу та види норм, останні можуть бути:

1) нормами господарських правовідносин, до яких слід віднести трудові, фінансові, податкові, бюджетні відносини у сфері господарювання, які встановлюються відповідними нормами законодавства, постанов, наказів, положень органів законодавчої та виконавчої влади;

2) нормами господарської діяльності, встановлені локальними актами суб’єкта господарювання;

3) нормами господарської діяльності суб’єкта господарювання, які містять планові показники та показники як очікувані результати впровадження управлінських рішень (локальні умовні норми).

Такий поділ норм господарювання дозволить змоделювати процес контролю та передбачити його можливі наслідки для суб’єкта господарювання.