Лекція 3. Розвиток парадигм і концепцій економічного контролю

1. Парадигми економічного контролю: державного, незалежного, внутрішнього

 Парадигма – сукупність філософських, загальнотеоретичних основ науки і культури; система понять і уявлень, ЦЕ ОС які властиві певному періодові розвитку цивілізації.

Парадигма – це основа, яка містить в собі загальноприйняті уявлення про предмет розгляду.

Розвиток науки про контроль на основі парадигмального підходу відображає історично обумовлений характер такого процесу. Його легітимність визначається наукою про контроль, а критерій необхідності застосовувати парадигму визначається ефективністю рішень практичних проблем під час керування такою науковою побудовою.

Аналізуючи термін «парадигма» для наукового дослідження, необхідно розглянути його співвідношення з поняттями «наукова теорія» та «концепція» (табл. 1).

Таблиця 1

Співвідношення терміну «парадигма» з поняттями «наукова теорія» та «концепція»

Поняття	Визначення
Теорія	Конверський А.Є.: «Як форма наукового знання теорія відображає систему взаємопов’язаних тверджень і доказів, а також методи пояснення і прогнозування явищ і процесів в певній предметній сфері науки».
	Ще визначення теорії характеризує її як логічно обґрунтовану і перевірену на практиці систему знань, що надає завершене відображення закономірних та істотних зав’язків в певній галузі об’єктивної реальності.
Парадигма	є комплексом взаємопов’язаних, але не систематизованих уявлень. Крім того, парадигма включає в себе не тільки і не стільки знання, скільки переконання, уявлення, цінності, тому не може бути трансформованою до раціонально обґрунтованих положень
Концепція	Словник іншомовних слів: «Концепція (лат. Сприйняття) – система поглядів на певне явище; спосіб розуміння, тлумачення якихось явищ, основоположна ідея теорії, загальний її задум»
Відмінністю концепції від теорії	є відсутність жорсткої систематизації положень. Одночасно це наближає концепцію до парадигми. Проте у парадигмі відображаються погляди і уявлення такими, якими вони сформувались під впливом соціальних та інших факторів
Парадигма відрізняється від концепції, теорії	онтологічними, гносеологічними засадами. Вона не повторює, не дублює понятійний апарат концепції і наукової теорії, а відображає онтологічні постулати та епістемологічні засади, покладені в основу прийнятої системи знань. Існування парадигми дає змогу об’єктивно виявляти змістовне наповнення концепції і теорії в об’єктивних реаліях буття
Відмінністю та перевагами парадигми	є її здатність визначати норми та стандарти для сукупності концепцій та наукових теорій, охоплених певною сферою діяльності

 

У теорії контролю розроблений та активно застосовується понятійний апарат, що дає змогу досліджувати різні аспекти практичного застосування контролю. Дослідження парадигми контролю здійснюється на основі:

- наукового методологічного підходу, який розкривається через застосування методології за декількома рівнями:

філософське бачення проблеми, що надає систему передумов та меж пізнавальної діяльності;

застосування загальнонаукових принципів і форм дослідження;

власне специфічних методів дослідження контрольної діяльності;

емпіричні методи;

техніки вивчення практичної сфери контрольного середовища.

Завданням парадигмального підходу теорії контролю є: дослідження закономірностей розвитку контрольної науки шляхом формулювання парадигми та її аналізу з точки зору вироблення дієвих рішень в цій сфері.

За допомогою парадигми можна відобразити функціональний зв’язок між контрольною системою і середовищем, що підлягає контролю, і знайти рішення реалізації функціональних завдань для поліпшення сфери, що контролюється.

НАПРИКЛАД. Продемонструємо це на прикладі дослідження наявних елементів контролю закупівельної діяльності.

Аналіз нормативної сфери здійснення державних закупівель дав змогу виділити два основні закони, які діяли протягом останніх чотирьох років: до 1 серпня 2016 року – Закон України «Про здійснення державних закупівель», на зміну якому вступили в силу норми Закону України «Про публічні закупівлі».

Додатково діє низка підзаконних нормативних актів, які визначають поле функціонування системи закупівель. Суб’єктами, що наділені повноваженнями регулятивного та контрольного характеру відповідно до цієї нормативної бази, визначені Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Антимонопольний комітет України, Державне підприємство «Зовнішторгвидав України», «Прозоро».

Метою аналізу є встановлення ефективності контрольних повноважень органів, уповноважених у сфері державних (публічних) закупівель. Під час проведення емпіричних досліджень було використано і проаналізовано нормативно-правові акти та розпорядчі документи зазначених регулятивних органів, фінансову, бюджетну та внутрішню звітність, іншу відкриту інформацію щодо державних (публічних) закупівель. Парадигма контролю в цій сфері передбачає критеріальні обмеження оцінок контрольної діяльності (табл. 2).

Таблиця 2

Критеріальні обмеження оцінок державних закупівель

Критеріальні обмеження	Критеріальні обмеження оцінок державних закупівель
Законність та ефективність використання бюджетних коштів	Формування конкурентного середовища у сфері державних закупівель; досягнення оптимального та раціонального використання бюджетних коштів; застосування державними замовниками конкурентних процедур державних закупівель; забезпечення прозорості процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні (публічні) кошти
Законність та дієвість управлінських рішень	Відповідність управлінських рішень регуляторних органів щодо державних закупівель законодавчим вимогам, своєчасність і повнота їх прийняття; повнота реалізації регуляторними органами функціональних повноважень щодо державних (публічних) закупівель
Відповідальність керівних осіб за прийняті рішення	Організація та функціонування в регуляторних органах системи внутрішнього контролю

Висновок. Запровадження електронної системи закупівель зумовило появу нових підконтрольних об’єктів, тому важливою складовою парадигмальної побудови контролю державних закупівель є її векторність щодо активного використання інформаційних технологій як методики та інструментарію перевірок. Парадигмальний підхід має великі переваги, оскільки дає змогу робити обґрунтовані прогнози і рекомендації, основою яких є оцінка специфіки і особливостей розвитку сфери публічних закупівель під час розгляду таких пропозицій невідривно від загальних тенденцій розвитку національної економіки сектору державного управління.

 Розглянемо парадигми економічного контролю: державного; незалежного; внутрішнього (табл. 3).

Таблиця 3

Види економічного контролю

Види	Призначення
Державний контроль	одна з форм здійснення державної влади, що забезпечує дотримання законів і інших правових актів, що видаються органами держави
Незалежний фінансовий контроль	здійснюється незалежними контролюючими органами — аудиторськими фірмами. Цей контроль теж спрямований на перевірку законності фінансової діяльності і доцільності здійснення окремих фінансових операцій
Внутрішній контроль	процес, який здійснюється органом управління організації або іншими співробітниками, з метою отримання інформації щодо виконання наступних завдань: ефективність і раціональність діяльності; достовірність фінансової звітності; дотримання законів і нормативних актів
	це незалежна діяльність суб'єкта господарювання спрямована на перевірку та оцінку його діяльності в інтересах керівництва

Державний контроль

У переважній більшості дослідницьких підходів під державним контролем розуміється «особлива функція держави, яка виражається в діяльності її органів, спрямована на отримання та аналіз інформації про процеси та явища, що відбуваються в суспільстві, встановлення порушень і відхилень від нормативних і індивідуальних приписів, а також на висування вимог про усунення виявлених порушень з метою охорони прав і свобод людини і громадянина, конституційного ладу, підтримання режиму законності». Враховуючи таку методологію ідентифікації державного контролю, доцільно виходити із основних функціональних ознак держави, які і визначають його специфіку, і характеризують його як форму реалізації державного управління.

До таких ознак М.Ж. Перфенова відносить:

– форму політичної організації, яка виступає одночасно найважливішим державним інструментом реалізації певних цілей і завдань;

– апарат, що поєднує людей, професійно зайнятих контрольною діяльністю з перевірки виконання рішень органів державної влади;

– контроль, який проводиться від імені органів держави незалежно від їх завдань і виду діяльності, яку вони здійснюють;

– контроль, який виступає як державновладна діяльність – контрольні органи дають підконтрольним об’єктам обов’язкові для виконання вказівки про усунення виявлених недоліків;

– контрольні органи можуть ставити питання про притягнення до відповідальності винних у виявлених порушеннях осіб і безпосередньо застосовують в ряді випадків заходи державного примусу.

Значний інтерес у контексті ідентифікації гностичної й функціональної сутності державного контролю становить концепція Ф.Ф. Бутинця та С.В. Барташа, які під ним розуміє «форму здійснення державної влади, яка забезпечує дотримання законів і інших нормативних актів, що видаються органами державної влади». Це свідчить про колективний характер державного контролю, оскільки його здійснення передбачає діяльність державного апарату, який здійснює організацію системи контролю у підконтрольних структурах. Відповідно до цього державний контроль здійснюється відповідними інституціями, які забезпечують його результативність у різних сферах та галузях публічного управління.

До таких інституцій традиційно належать:

1) органи законодавчої влади (Верховна Рада України);

2) Президент України та його адміністрація;

3) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, місцева державна адміністрація, адміністрація підприємств, установ, організацій);

4) судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, арбітражні суди);

5) спеціальні контролюючі органи – державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба і та інші);

6) органи місцевого самоврядування (місцеві ради та їх виконавчі органи).

На підставі цього вченим розроблено структуру державного контролю залежно від сфери діяльності, яка включає:

– відомчий контроль (внутрішньовідомчий або внутрішній контроль), який здійснюють міністерства і відомства всередині відповідної організаційної структури і який пов’язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами і відомствами. Відповідно до цього в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури – контрольно-ревізійні підрозділи. Механізми державного управління є перевірка фінансово-господарської діяльності підпорядкованих їм державних (казенних) підприємств, установ і організацій;

– міжвідомчий контроль – здійснюється органом міжгалузевої компетенції, який забезпечує контроль за виконанням загальнообов’язкових правил, що діють у відповідній сфері, наділений правом перевіряти орган міжвідомчого контролю, з питань, які є вузьким, спеціальним, які стоять перед цим органом; до такого виду контролю належить: контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, комітетів, управлінь і т.ін., які структурно входять до складу відповідних міністерств чи відомств (пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, підрозділи Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації, митної служби, управлінь цивільної авіації та інші) відповідно до наданих їм повноважень вони здійснюють контроль за дотриманням загальнообов’язкових правил в різних сферах діяльності – промисловості, сільському господарстві, транспорті, охорони природи тощо;

– надвідомчий контроль – здійснюють органи загальної компетенції – Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації з питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва, незалежно від відомчого підпорядкування об’єктів контролю у формі перевірок (обстеження і вивчення окремих напрямків фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складають довідку або доповідну записку), ревізій (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складається акт), витребування звітів тощо.

Враховуючи константність ідентифікації сутності контролю, під державним контролем доцільно також розуміти дієвий інструмент забезпечення результативності функціонування системи публічного управління.

Баранов М.Л. використав поняття дієвий державний контроль, ідентифікуючи його як «необхідну умову сильної влади, найважливіший механізм підвищення ефективності та результативності державного управління в усіх ланках і на всіх рівнях його реалізації». Такий підхід зумовлений тим, що методологічним спрямуванням державного контрою має виступати не лише нормативна регламентація відповідних процесів, а передусім «гармонізація відносини між людьми на всіх рівнях і у всіх ланках системи державного управління, кінцевим же результатом взаємодії в процесі контролю має виступати розвиток професіоналізму управлінців і більш раціональне використання всіх наявних в суспільстві ресурсів: матеріальних, трудових, інформаційних та інших».

У контексті розкриття сутності державного контролю доцільно передусім визначити його структурно-функціональний аспект, який зводиться до здійснення нагляду за функціонуванням відповідного підконтрольного об’єкту. Д.П. Зеркіна, дозволяє розуміти під ним «отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан законності та дисципліни; вжиття заходів щодо запобігання та усунення порушень законності і дисципліни; виявлення причин і умов, що сприяють правопорушенням; вжиття заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні законності і дисципліни». Зважаючи на це, державний контроль вчений пропонує розглядати по відношенню до конкретного державно-управлінського рішення, також щодо організації відповідної стадії управлінського циклу. Саме така методика структурування державного контролю на відповідні стаді дозволяє чітко проранжувати відповідні процедури його реалізації, серед яких:

1) виявлення проблем, які потребують вирішення;

2) вироблення і прийняття рішення;

3) організація його виконання;

4) перевірка його виконання;

5) підведення підсумків.

У цьому контексті йдеться про певні універсальні прийоми та методи контрольної діяльності, які застосовуються відповідними органами державної влади з метою забезпечення законності у суспільстві.

Зважаючи на це, функціональною метою державного контролю є забезпечення законності та приведення у відповідність адміністративних відносин у чітко визначені нормативні рамки, що визначає його безпосередню результативність.

На особливу увагу в межах аналізу співвідношенні державного контролю та нагляду заслуговує концепція Є.А. Пушкарьова, згідно якої доведено методологічну доцільність розмежування функцій з контролю та нагляду й законодавчої й нормативної уніфікації даної термінології. Це, на думку вченого, дасть змогу «зосередити нагляд в державних органах, а контроль розглядати як функції з проведення випробувань, вимірювань, експертиз, які здійснюють суб’єкти ринку, акредитованими в органах виконавчої влади в установленому порядку». На підставі цього вченим розроблено концепцію підвищення ефективності контрольно-наглядової діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, яка передбачає відповідні напрями розвитку системи контролю та нагляду у сфері державного управління до яких належить:

– систематизація і актуалізація обов’язкових вимог і забезпечення до них доступу господарюючих суб’єктів, що включає інвентаризацію діючих актів, що містять обов’язкові вимоги в різних галузях контролю (нагляду) з метою складання вичерпного переліку актуальних несуперечливих обов’язкових вимог і скасування застарілих і (або) не впливають на безпеку обов’язкових вимог;

– формування єдиної правової основи діяльності контрольно-наглядових органів, що враховує можливість поділу їх функцій в сфері контролю, нагляду та дозвільної діяльності;

– уніфікація способів, методів і форм реалізації контрольних і наглядових заходів; – розроблення системи оцінки ризиків потенційної небезпеки видів економічної діяльності та порядку її використання для планування контрольних заходів;

– забезпечення принципів прозорості та зрозумілості діяльності контрольних і наглядових органів, що передбачає публікацію органами державного контролю (нагляду) відомостей про плани та результати проведених перевірок);

– удосконалення практики призначення адміністративної відповідальності;

– удосконалення механізму досудового оскарження, адміністративного розгляду скарг на результати перевірок, а також на постанови у справах про адміністративні правопорушення.

Наведені напрямки розвитку системи контролю та нагляду у сфері державного управління стосуються розвитку контрольно-наглядової діяльності держави в рамках регулювання та реалізації її дозвільної діяльності, а також здійснення контрольних та наглядових заходів.

 Незалежний фінансовий контроль

Аудит – визначається як засіб формування об'єктивної інформації про підприємство та перевірки достовірності його фінансової звітності.

Аудит – перевірка даних бухгалтерського обліку і показників фінансової звітності суб’єкта господарювання з метою висловлення незалежної думки аудитора про її достовірність в усіх суттєвих аспектах та відповідність вимогам законів України, національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку або інших правил згідно із вимогами користувачів.

Помилкою є ототожнення понять «аудит» та «аудиторські послуги».

Аудиторські послуги – аудит, огляд фінансової звітності, консолідованої фінансової звітності, виконання завдань з іншого надання впевненості та інші професійні послуги, що надаються суб’єктами аудиторської діяльності відповідно до міжнародних стандартів аудиту, стандартів аудиту Великої Британії або Сполучених Штатів Америки, та з урахуванням вимог Закону України «Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність».

Переваги аудиту порівняно з іншими формами контролю для держави ґрунтуються на таких основних аспектах:

по-перше, відбувається значна економія державних коштів, які витрачаються на утримання, наприклад, контрольно-ревізійного апарату;

по-друге, надходження додаткових коштів до бюджету за рахунок сплати аудиторськими фірмами (аудиторами-підприємцями) податків.

Для замовників аудит також має свої переваги порівняно, наприклад, з ревізією. Зокрема:

– замовник самостійно і на свій розсуд обирає аудиторську фірму або аудитора, виходячи із своїх фінансових можливостей. Тобто ініціатором аудиторської перевірки є суб’єкт підприємницької діяльності.

– замовник сам встановлює час здійснення аудиту в залежності від своїх потреб, а це, в свою чергу, унеможливлює раптовість перевірки, що характерно, наприклад, для ревізії. Аудит може проводитись до здійснення господарських операцій, в процесі здійснення виробничої діяльності підприємства та після закінчення звітного періоду.

– клієнт має право відмовитись від послуг аудиторської фірми, якщо її працівники виявили некомпетентність під час аудиту. Від послуг ревізора, очевидно, відмовитись не можна, так як ревізія призначається вищестоящими органами.

– всі рекомендації стосовно покращення фінансового стану підприємства, які обґрунтовані в аудиторському висновку клієнт не зобов’язаний виконувати, хоча це і в його інтересах. А недоліки, виявлені під час ревізії і вказані в акті ревізії підлягають обов’язковому усуненню, в протилежному випадку підприємству загрожують штрафи.

– навіть у випадку виявлення грубих порушень та зловживань, аудитор, як незалежна особа (працівник), дотримуючись правил професійної етики, не повідомлятиме правоохоронні органи, на відміну від ревізора, який просто зобов’язаний передавати дану інформацію.

– існує ширше коло користувачів та зацікавлених осіб, що потребують ознайомлення з аудиторським висновком. До них, зокрема, належать власники(акціонери, інвестори, пайовики, приватні особи, працівники), адміністрація, державні органи (Податкова адміністрація, Фонд державного майна України, контрольно-ревізійне управління), банки та інші фінансовокредитні установи. А для аудиторів переваги очевидні – отримання прибутку. Не можна не відмітити, що аудит має великий «мінус» порівняно, наприклад, з ревізією. Адже, раптовість ревізії означає перевірку тих фактів господарської діяльності і порушень, які вже неможливо виправити. А страх керівництва перед раптовою ревізією, відповідно, зменшує вірогідність шахрайства на підприємстві.

Внутрішній контроль

«Контроль, — писав у 1897 р. Л.І. Гомберг, - має призначенням дослідження того, наскільки виконання відповідає встановленим вимогам, будь ці останні диктовані законодавством, звичаєм або просто розсудком».

Максімова В.Ф. Її твердження дають змогу розглядати контроль як логічний наслідок вибору альтернативних рішень та складання планів. Водночас контроль діяльності може призвести до перегляду раніше прийнятих рішень, зміни планів і т. п. Контроль передбачає виявлення помилок окремих виконавців так само, як і їхніх успіхів. Контроль супроводжується аналізом причин і успіхів, а також розробкою заходів, за допомогою яких можна виправити помилки і закріпити успіх, у тому числі з урахуванням впливу зовнішнього середовища, оцінки його параметрів та пов’язаних з ним ризиків [4].

Контроль виявляє слабкі сторони підприємницької діяльності, дозволяє оптимально використовувати ресурси, вводити в дію резерви, а також уникати банкрутства і кризових ситуацій.

Контроль в підприємстві включається в процес управління, а саме: встановлення цілей, розробку бізнес-планів, бюджетів, моніторингу, оперативної роботи, щодо виявлення відхилень від намічених цілей на всіх етапах життя товару (від його створення до реалізації). В сучасних умовах мінливого зовнішнього та внутрішнього середовища раціональним є запровадження так званого внутрішнього контролю.

Таким чином, внутрішнім контролем є не тільки виявлення і виправлення помилок, а й проведення заходів із коригування шляхів досягнення поставлених завдань. Поняття «внутрішнього контролю» сформоване ще в XVIII ст., а перші внутрішні аудитори у великих компаніях з'явилися наприкінці XIX ст. Першими хто запровадив внутрішній аудит, вважаються залізничні компанії.

Внутрішній контроль – це система заходів, визначених керівництвом підприємства та здійснюваних на підприємстві з метою найбільш ефективного виконання усіма працівниками своїх обов’язків щодо забезпечення та здійснення господарських операцій.

Деталізувати мету внутрішнього контролю можна за допомогою цілей. Цілями внутрішнього контролю, з одного боку є об'єктивне відображення господарської ситуації, а з іншого, підтримка інтересів і політики керівництва фірми (табл. 4).

Таблиця 4

Характеристика загальних цілей внутрішнього контролю, що спрямовані на досягнення поставленої мети

№	Ціль внутрішнього контролю	Характеристика цілей
1	Дотримання встановлених етичних та економічних показників	операційні процеси повинні бути організованими належними чином, відповідно до моральних принципів, які запобігають виникнення фактів шахрайства та корупції. Це також означає, що операційні процеси повинні бути організованими у найбільш економний спосіб з обов’язковим досягненням виокремлених цілей
2	Виконання зобов’язань щодо фінансової звітності	державні установи, а також люди, які там працюють, несуть відповідальність за усі прийняті рішення та вчинені дії. Фактор підзвітності відображається в усіх фінансових та не фінансових звітах, призначених для внутрішніх та зовнішніх користувачів суб’єкта господарювання
3	Дотримання законодавства та нормативних актів	внутрішній контроль повинен забезпечувати дотримання суб’єктом господарювання положень розроблених внутрішніми документами, що регулюють його діяльність, а також чинних нормативно-правових актів
4	Захист ресурсів від втрат, неналежного використання та пошкодження	захист ресурсів в державних установах є величезним питанням особливо через те, що мова йде про державні ресурси. Тут наголос робиться на тому, що до цього питання необхідно ставитись із особливою увагою

 

Внутрішній контроль є одним з небагатьох доступних і в той же час недооцінених видів контролю, правильність використання методології якого може сприяти підвищенню ефективності діяльності підприємства. Тому у функціонуванні ефективної системи внутрішнього контролю повинні бути заінтересовані перш за все керівники та власники підприємств, шляхом делегування повноважень із його організації та вибору методичного інструментарію безпосередньо професійним менеджерам.