1. Аналіз нормативно-правового забезпечення контролю та виявлення системних недоліків законодавчого регулювання

1. Аналіз нормативно-правового забезпечення контролю та виявлення системних недоліків законодавчого регулювання

 

Для забезпечення доброчесного та ефективного управління фінансами, потрібно три ключових елементи:

1. Потужне та чітко структуроване міністерство фінансів, котре володіє достатньою адміністративною спроможністю, підкріпленою нормативною базою, яка дозволяє в повному обсязі виконувати його.

2. Системи державного внутрішнього фінансового контролю, що включають фінансове управління і контроль та внутрішній аудит, у всій системі публічного врядування.

3. Незалежну та професійну Вищу аудиторську інституцію, яка функціонує в нормативному полі, що дозволяє проводити високоякісні аудити установ та організацій державного сектору.

Система контролю в Україні

Процеси

Орган

 

Державний зовнішній фінансовий контроль

Верховна Рада України

здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, а також за використанням коштів міжнародної технічної допомоги

Кабінет Міністрів України

розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання

Зовнішній незалежний фінансовий аудит

Рахункова палата України

діяльність спрямована на забезпечення ефективного використання публічних коштів шляхом фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів;

здійснює контроль за надходженням та використанням коштів Державного бюджету України, у тому числі за утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу, ефективністю управління коштами державного бюджету, використанням коштів місцевих бюджетів у частині трансфертів, що надаються з державного бюджету

Державний фінансовий контроль (централізований)

Державна аудиторська служба України

забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю

Державна казначейська служба України

відповідає за правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової та бюджетної звітності

Державна фіскальна служба України

здійснює контроль за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів, митних та інших платежів

Державний внутрішній фінансовий контроль (децентралізований)

Міністерство фінансів України

забезпечує формування та реалізацію державної фінансової та бюджетної політики, єдиної державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

координує та спрямовує діяльність органів виконавчої влади, уповноважених на проведення контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

визначає основні організаційно-методичні засади та дає оцінку функціонуванню систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту

Внутрішній контроль

Керівники Центральних органів виконавчої влади

на рівні центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) реалізація політики ДВФК покладається на міністрів та керівників інших органів виконавчої влади в частині створення підрозділів внутрішнього аудиту та забезпечення проведення внутрішнього аудиту в міністерствах та інших ЦОВВ, тобто в забезпеченні функціонування внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту. Формування політики ДВФК в частині гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту покладається на Департамент гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю Міністерства фінансів України

Внутрішній аудит

Підрозділи внутрішнього аудиту

на місцевому рівні регламентація функціонування внутрішнього аудиту має рекомендаційний характер та не передбачає обов’язковості створення підрозділів внутрішнього аудиту органами місцевого самоврядування. Основний акцент робиться на централізований державний фінансовий контроль, що реалізовується ДАСУ в частині контролю за використанням бюджетних коштів, ДКСУ в межах забезпечення правильності ведення бухгалтерського обліку, та ДФСУ в контролі за бюджетними надходженнями

 

Основні елементи системи контролю та аудиту в бюджетному процесі визначені у Бюджетному кодексі України – передбачають здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, незалежний контроль від імені Верховної Ради України, який реалізовує Рахункова палата України, та наскрізну систему внутрішнього контролю та аудиту в усіх розпорядників коштів.

СИСТЕМА ДЕРЖАВНОГО ВНУТРІШНЬОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

Державний внутрішній фінансовий контроль в Україні перебуває в процесі системного становлення. Зараз все ще триває перехід від карально-наглядового функціонального підходу в державному фінансовому контролі до системи контролю, спрямованої на формування управлінської культури, що передбачає досягнення чітко визначених результатів та забезпечення ефективного використання коштів платників податків.

Цей перехід було означено ухваленням Кабінетом Міністрів України Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року. В документі визначено основні напрямки розвитку та обов’язкові елементи системи ДВФК, що мали на меті створення злагодженого механізму управління і контролю, спрямованого на забезпечення належного (законного, економічного, ефективного, результативного та прозорого) управління державними фінансами, а відтак підвищення ефективності використання публічних коштів.

З ратифікацією Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами Україна взяла на себе зобов’язання подальшого розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю шляхом гармонізації з міжнародно визнаними стандартами:

- Інститут внутрішніх аудиторів (IIA);

- Міжнародна федерація бухгалтерів (IFAC);

- INTOSAI;

- методологіями, а також найкращою практикою ЄС щодо внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в державних органах.

В нормативному полі контролю за використанням публічних фінансів в Україні закріплено дві форми ДВФК:

(1) державний фінансовий контроль, який є внутрішнім контролем в системі органів виконавчої влади, та, де-факто, «зовнішнім» урядовим контролем щодо суб’єктів господарювання, головних розпорядників бюджетних коштів;

(2) державний внутрішній фінансовий контроль – як злагоджена система трьох засадничих складових – внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації.

Відтак, згідно з чинним українським законодавством, державний фінансовий контроль слід розглядати як централізований державний фінансовий контроль, а ДВФК – як децентралізований державний фінансовий контроль.

Відсутність чіткого законодавчого визначення понять «державний фінансовий контроль» та «державний внутрішній фінансовий контроль» не сприяє формуванню єдиного уніфікованого розуміння фінансового контролю в публічному секторі. Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» - своїми положеннями регламентує діяльність органу державного фінансового контролю, не визначаючи засадничі складові системи державного фінансового контролю в цілому. У Законі України закріплено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Таким органом, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України, визначається Державна аудиторська служба. Норми Положення розширюють повноваження органу державного фінансового контролю і визначають Державну аудиторську службу відповідальною не лише за реалізацію державного фінансового контролю, але і за формування державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Водночас, формування та реалізація державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного внутрішнього фінансового контролю належить до компетенцій Міністерства фінансів.

ДАСУ формує політику централізованого аспекту ДВФК, а Мінфін – децентралізованого. На цьому етапі формування системи державного внутрішнього фінансового контролю в публічному секторі України превалює централізований контроль, оскільки організаційна структура системи децентралізованого державного фінансового контролю ще недостатньо розвинена та потребує суттєвого вдосконалення в частині інституційного забезпечення втілення нормативних вимог. Затверджена Кабміном Стратегія реформування системи управління публічними фінансами на 2017-2020, визначала основні завдання розвитку системи урядового фінансового контролю:

РОЗВИТОК СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО ВНУТРІШНЬОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

Забезпечення функціонування центрального підрозділу гармонізації у структурі Мінфіну;

Посилення ефективності внутрішнього аудиту;

Впровадження внутрішнього контролю, узгодженого з реалізацією Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки.

Посилення інституційної спроможності Держаудитслужби щодо проведення державних фінансових аудитів (спеціалізованих аудитів);

Підвищення ефективності фінансового інспектування

 

Чинна система державного внутрішнього фінансового контролю базується на нормативно-правових актах, що безпосередньо регулюють діяльність органів контролю. Регламентації самої структури ДВФК та чітко виписаних базових понять системи урядового контролю немає ані в Бюджетному кодексі, ані в інших законах.

Загальний нарис системи ДВФК на концептуальному рівні прописаний в Концепції розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю до 2017 року, де централізований та децентралізований державний фінансовий контроль розглядається в єдиній системі державного внутрішнього фінансового контролю. Стратегія реформування управління державними фінансами на 2017-2020 роки надалі закріпила поняттєвий розподіл на державний фінансовий контроль та державний внутрішній фінансовий контроль, не об’єднуючи ці системи контролю в єдину систему урядового контролю, відповідно до міжнародних стандартів ДВФК. Це породжує неоднозначність в трактуванні природи та засадничих норм функціонування централізованого та децентралізованого державного фінансового контролю, як цілісної системи.

Чинна національна система нормативно-правового регулювання державного фінансового контролю налічує величезну кількість «розпорошених» законів і підзаконних нормативно-правових актів, що, безумовно, є істотною проблемою, оскільки це ускладнює процеси правозастосування, формує прогалини в діяльності органів державного фінансового контролю, а також уносить значний дисбаланс у фінансове законодавство. Це зумовлено тим, що державний фінансовий контроль реалізується багатьма державними органами, які використовують різні методи та порядок здійснення контролю тощо. Але головна проблема у відповідній сфері полягає у відсутності саме досконалої законодавчої бази, тобто єдиного спеціального базового закону, який би чітко закріплював правові засади державного фінансового контролю.

Процес удосконалення проблем нормативно-правового регулювання державного фінансового контролю доцільно розглядати у двох пріоритетних напрямах:

Напрямки

Етапи проведення

по-перше, спеціального

передбачає формування єдиних концептуальних засад організації та здійснення державного фінансового контролю щодо визначення складників механізму державного фінансового контролю, які не закріплено в чинному законі, тобто внесення відповідних змін до законодавства з акцентуванням уваги на вдосконаленні базових засад організації та здійснення державного фінансового контролю (нині чинного Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»), а саме:

- визначення понятійного апарату, зокрема норм-дефініцій, які б розкривали їх юридичну сутність і забезпечували можливість їх послідовного застосування (державний фінансовий контроль, предмет, об’єкт, суб’єкт державного фінансового контролю);

- визначення основних принципів функціонування державного фінансового контролю;

- створення й запровадження єдиних стандартів державного фінансового контролю;

- розмежування видів, форм і методів державного фінансового контролю;

- розмежування державного фінансового контролю на зовнішній і внутрішній контроль;

- оптимізація повноважень органів державного фінансового контролю (з метою недопущення дублювання з повноваженнями інших контролюючих органів) шляхом їх чіткої регламентації згідно з методами проведення контролю;

по-друге, загального

гармонізації правового поля процесуальної частини базового закону у сфері державного фінансового контролю, а саме доповнення його нормами, які закріплювали б єдині чіткі, прозорі правила, порядок здійснення державного фінансового контролю органами різних гілок влади, механізм взаємодії ф обмін інформацією між ними

 

Нормативно-правова база:

1. Конституція України. № 254к/96-ВР від 28.06.1996 р.

2. Бюджетний кодекс України. № 2456-VI від 08.07.2010 р.

3. Концепція розвитку державного внутрішнього контролю на період до 2017 року: ухвалена розпорядженням Кабміну № 158-р від 24.05.2005 р.

4. Деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту: Постанова Кабміну від 28 вересня 2011 р. № 1001.

5. Положення про Департамент гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю: наказ Міністерства фінансів України від 28.02.2017 р. № 313.

6. Про Рахункову палату: Закон України, 02.07.2015 р., № 576-VIII.

7. Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні: Закон України від 26.01.1993 р. № 2939-XII.

8. Положення про Державну аудиторську службу України: постанова Кабінету Міністрів України від 3.02.2016 р. № 43.

9. Положення про Міністерство фінансів України: Затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 р. № 375.

10. Стратегія реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки: розпорядження Кабінету Мін. України від 08.02.2017 № 142-р.

11. «Про Положення про Державну фінансову інспекцію України: Затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. № 310.

12. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Закон України (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2004, № 29, ст.367).

13. Про затвердження Методичних рекомендацій з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах: наказ Міністерства фінансів України від 14.09.2012 № 995.

14. Порядок проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів: постанова Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 р. № 698.

15. Лімська декларація керівних принципів контролю. Підписана 01.01.1977 р. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/604_001?lang=uk.

Accessibility
Скинути все

Шрифти

Розмір шрифта

1

Колір тексту

Колір тла