1. Склад земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення.

У законодавстві, яке регулює земельні питання природно-заповідного фонду, вживається низка різних термінів та визначень, які в різній мірі співставляються одне з іншим. Природно-заповідний фонд — «ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об’єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища» (Закон України «Про природно-заповідний фонд України», Преамбула). Це поняття є найбільш загальним і включає всю сукупність територій та об’єктів, щодо яких прийняті чинні рішення щодо їх оголошення (створення) територіями і об’єктами природно-заповідного фонду, не залежно від їх категорії, форми власності та стану оформлення землевпорядної документації. Відповідно охоплює в себе землі різних цільових призначень, проте, які увійшли у території певного виду ПЗФ та на які поширюють обмеження ПЗФ.

Землі природно-заповідного фонду — це законодавчо визначені землі, що входять до складу однієї з категорій земель України та включені до національної екологічної мережі України, які є просторово-операційним базисом для здійснення природоохоронних заходів стосовно особливо цінних природних комплексів та об’єктів, розташованих на них, і в той же час самі є об’єктами особливої охорони зі спеціальним правовим режимом збереження, відтворення та використання, що мають особливу екологічну, естетичну та рекреаційну цінність17. Подане визначення є науково обґрунтованим. Тим часом, у законодавстві закріплені інші, проте схожі між собою поняття (ст. 43 Земельного кодексу України; ст. 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», ст. 61 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Землі ПЗФ у широкому розуміння, це частина земельної ділянки, яка окреслена зовнішньою межею територій чи об’єктів ПЗФ. Землі ПЗФ як земельна категорія, це чітко визначена частина земної поверхні з установленими межами, з певним місцем розташування, із конкретними межами, яка належним чином оформлена у власність чи користування. 

Межі територій та об’єктів природно-заповідного фонду — лінійний обрис, який відображає зовнішні межі земельних ділянок, включених до природно-заповідного фонду на картографічних матеріалах. Межі ПЗФ встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об’єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Закон України «Про природно-заповідний фонд України», Стаття 7). Саме межі території відображають на кадастровій карті як обмеження використання земельних ділянок інших землекористувачів, ніж відповідний ПЗФ, які увійшли у ці межі.

Отож, територія з визначеними межами отримує статус природнозаповідного фонду після прийняття рішення про створення певного виду ПЗФ. Після цього залежно від виду ПЗФ вся територія ПЗФ може стати ділянкою, що винесена в натуру, внесена у Земельний кадастр та отримала окрему категорію земель — землі ПЗФ та іншого природоохоронного призначення, наприклад, заповідники. НПП та РЛП у межах своєї території містять як землі ПЗФ, надані їм у постійне користування, так і землі інших користувачів, зазвичай віднесені до інших категорій (наприклад, присадибні ділянки, що входять у господарську зону тощо). Всі території ПЗФ, не залежно від категорій земель, що складають їх в сукупності, становлять — природно-заповідний фонд. Особливій охороні підлягають природні території та об’єкти, що мають значну екологічну цінність як унікальні та типові природні комплекси, необхідні для збереження біорізноманіття, попередження та стабілізації негативних природних процесів і явищ.

Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає природно-заповідний фонду як «ділянки суші та водного простору, природні комплекси й об’єкти, які мають особливу екологічну, наукову, естетичну і економічну цінність і призначені для збереження природної різноманітності, генофонду видів тварин і рослин, підтримання загального екологічного балансу та фонового моніторингу навколишнього природного середовища, вилучаються з господарського використання повністю або частково і оголошуються територією чи об’єктом природно-заповідного фонду України». 

На землях ПЗФ існує спеціальний правовий режим земель, який може бути і уніфікованим (єдиним для всієї території), і диференційованим (різним залежно від функціонального призначення відповідних зон або інших форм диференціації території). Уніфікованим є правовий режим природних заповідників, заказників, пам’яток природи, заповідних урочищ та парків-пам’яток садово-паркового мистецтва. Диференційованим є правовий режим тих об’єктів, територія яких, згідно з вимогами законодавство про природно-заповідний фонд України та проектом організації відповідної території, підлягає функційному зонуванню. Так, диференційований правовий режим встановлюється для біосферних заповідників, національних природних парків та зоологічних парків. Законодавство передбачає можливість, але не зобов’язує, здійснювати функційне зонування регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків. Це означає, що у разі уніфікованого режиму вся земельна ділянка об’єкту ПЗФ використовується однаково, у разі диференційованого — різні зони передбачають можливості здійснення різного виду діяльності на них. Варто наголосити, що правовий режим ПЗФ поширюється на всю його територію незалежно від того, чи надана земельна ділянка установі ПЗФ у постійне користування, чи це земельні ділянки інших користувачів.

Для правового режиму земель ПЗФ характерні такі ознаки:

  1. Заборона будь-якої діяльності, що суперечить їхньому цільовому призначенню або може негативно впливати на їхній якісний стан.
  2. Встановлення довкола цих земель охоронних зон для забезпечення їхніх режимів і заборона будь-якої діяльності, яка порушує порядок їхнього використання та охорони.
  3. Внутрішнє функціональне зонування земель ПЗФ, в яких визначаються диференційований режим охорони, використання і відтворення.

Землі ПЗФ одночасно можуть бути землями історико-культурного призначення (Стаття 6 ЗУ «Про ПЗФ України»), лісогосподарського призначення (Статті 70, 85, 100 ЛК України), водного фонду (Стаття 5, 8-1, 51, 88, 94 ВК України) тощо. Розвиток мережі ПЗФ передбачається забезпечити у поєднанні з оптимізацією структури інших природних територій, що також охороняються і мають екологічні, захисні функції (ліси 1,2,3 категорії26, зелені зони міст та селищ міського типу, водоохоронні зони, полезахисні лісосмуги та інші), з метою формування з урахуванням ландшафтних умов, структури гідрологічних басейнів, динамічних та інших особливостей природних територій — просторової основи системи охорони навколишнього природного середовища. Це у свою чергу має суттєвий вплив на особливості формування земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. Території ПЗФ» є ширшим поняттям, ніж «земельні ділянки ПЗФ».

Територія ПЗФ більше пов’язана із таким поняттям як режим, який поширюється на ці території, та дотримання природоохоронного законодавства, а земельна ділянка — із належним оформленням документів на право користування земельною ділянкою та дотримання власне земельного законодавства. Території ПЗФ підлягають охороні незалежно від того, чи набули вони статусу земель ПЗФ відповідно до земельного законодавства України. Природні території та об’єкти, що підлягають особливій охороні, утворюють єдину територіальну систему і включають території та об’єкти ПЗФ, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об’єктів, що визначаються законодавством України.

Режим територій та об’єктів ПЗФ — це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об’єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їхніх природних комплексів. Цей режим визначається з урахуванням класифікації територій та об’єктів ПЗФ та їхнього цільового призначення у проект організації території об’єкта природно-заповідного фонду. Важливо відзначити, що проект організації території розробляється на всю територію відповідного об’єкту ПЗФ3 Відповідно до ст. 47 Закону України «Про землеустрій»35 з метою збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу, визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичної осіб розробляються та затверджуються проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їхніх режимоутворюючих об’єктів.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природнозаповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, а також встановлюють режим використання та охорони їхніх територій. Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історикокультурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Таким чином, на законодавчому рівні закріплено, що з моменту створення ПЗФ вся його територія повинна охоронятися як особливо цінна відповідно до проекту створення. Тобто при використанні та розпорядженні земельними ділянками (купівля-продаж, здача в оренду, тощо), що знаходяться у межах території ПЗФ, сторони мали б враховувати наявність проекту створення ПЗФ та його межі. Адже місцезнаходження земельної ділянки у межах територій ПЗФ може мати свої негативні та позитивні наслідки. Наприклад, вартість земельної ділянки зростає у зв’язку із її входженням до території ПЗФ. Попри це такі території можуть мати свої обмеження. До прикладу, після створення ПЗФ, землевласник вже не зможе будь-де випасати худобу або на свій розсуд визначати її поголів’я.

Строки випасу, кількість туристів буде визначатися відповідно до режиму відповідної зони, а охоронний режим посилиться. Проте це додатковий стимул до розвитку інфраструктури у межах територій ПЗФ для забезпечення їхньої належної охорони та функціонування. Загалом інформація про створення ПЗФ повинна бути достатньою для прийняття відповідних управлінських рішень, збереження цих земель та недопущення їхньої передачі із територій ПЗФ в інші категорії (житлова забудова, промислова діяльність тощо) після оголошення цих територій чи об’єктів ПЗФ.

Закон України «Про землеустрій» підказує, що проект створення будь-якого ПЗФ повинен включати проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, який визначатиме місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, а також встановлюють режим використання та охорони їхніх територій. Уся ця інформація відображається на публічній кадастровій карті України.

Оскільки земельне законодавство постійно реформувалось, на практиці часто проявлялись ситуації, коли після створення об’єктів ПЗФ, але до встановлення їхніх меж в натурі, їхні території роздавались іншим землекористувачам у власність для ведення бізнесу чи іншої діяльності, що суперечить законодавству про ПЗФ та породжує судові спори, у яких установа ПЗФ чи прокуратура в інтересах держави чи громадська організація подають позов про витребування ділянки з чужого незаконного володіння та повернення її до земель ПЗФ.